Åtgärder för en bättre bostadsförsörjning
Datum: 2024-04-15
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (LI2024/00083)
Diarienummer: 3.2.1–82/2024
Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över promemorian Åtgärder för en bättre bostadsförsörjning.
Yttrandet sker inom ramen för institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har även en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).
Sammanfattning
Institutet välkomnar promemorian med åtgärder för en bättre bostadsförsörjning då rätten till bostad är en central rättighet och en förutsättning för realiseringen av många av de övriga mänskliga rättigheterna.
Institutet konstaterar dock att förslagen till ändringar som återfinns i promemorian endast marginellt kommer att påverka möjligheten för personer som lever med osäkra bostadsförhållanden eller i kronisk hemlöshet att förbättra sin situation.
Institutet vill också påpeka att utredningen saknar en grundlig konsekvensanalys av de olika förslagens förenlighet med Sveriges folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet menar vidare att utredningens konsekvensanalys vad gäller barns rättigheter är otillräcklig.
Institutet tillstyrker de föreslagna lagändringarna för en bättre bostadsförsörjning och ser positivt på ett förtydligande av det kommunala bostadsförsörjningsansvaret2 utifrån reglerna i lagen om allmännyttiga bostadsföretag (2002:102) som båda syftar till att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen.
Institutet tillstyrker förslaget om att införa tvång för kommuner att erbjuda hyresgarantier för att hjälpa hushåll med barn att trygga tillgången till bostad.
Institutet tillstyrker också förslaget om en utökad skyldighet för kommunerna att redovisa sin bedömning av behovet av tillskott av bostäder i riktlinjerna för bostadsförsörjning, samt förtydligande kring att kommunala bostadsförmedlingar tillåts förmedla bostäder som reserveras utifrån olika behov och erbjuda förturer till särskilt sårbara grupper.
Institutet avstyrker den avgränsning av krets som föreslås omfattas av förslaget, Institutet menar att förslagen i nuvarande form är otillräckliga och riskerar att lösa vissa problem för en snäv grupp hushåll men samtidigt riskerar att öka utsattheten för andra.
Institutets synpunkter
FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR) fastslår att konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att denna rätt förverkligas och erkänner att internationellt samarbete på frivillig grund är av väsentlig betydelse i detta sammanhang.
De höga inkomstkrav som många hyresvärdar idag ställer på sina hyresgäster slår ofta hårt mot exempelvis ensamstående kvinnor med svag eller ingen förankring på arbetsmarknaden, flerbarnsfamiljer, personer som haft betalningsanmärkningar, är nya på bostadsmarknaden, uppbär sjukersättning, aktivitetsersättning eller erhåller försörjningsstöd.
Krav på förändringar som underlättar för barnfamiljer att säkra tillgången till en långsiktig bostad är därför något som länge efterfrågats, såväl av internationella som nationella aktörer samt flera barnrättsorganisationer.
I promemorian behandlas förslag som avser kommunala hyresgarantier för barnfamiljer, kommunala bostadsförmedlingar, tydligare koppling mellan kommunalt bostadsförsörjningsansvar och kommunala markanvisningar, förslag om mellankommunal samordning samt att i bostadsförsörjningslagen ersätta krav på ”riktlinjer” med ”handlingsplan”.
Institutet vill inledningsvis framhålla det positiva i att arbetsgruppen identifierat behovet av att underlätta för särskilt sårbara grupper att lättare ta sig in på bostadsmarknaden och deras möjligheter att säkra tillgång till bostad på längre sikt.
Institutet ser som särskilt positivt att arbetsgruppen föreslår att kommuner ska ges större möjligheter till en behovsinriktad kommunal bostadsförmedling, där ett angivet antal lägenheter fördelas utifrån ett förturssystem, med olika kategorier, en möjlighet som hittills inte utnyttjats i tillräcklig utsträckning av kommunerna då det ansetts råda viss osäkerhet kring vilka villkor som är godtagbara enligt lag.
Institutet välkomnar också förslaget om att underlätta för kommuners och regioners samarbete såväl över geografiska gränser som förvaltningsövergripande.
Enligt artikel 2 i ICESCR är rätten att inte diskrimineras i åtnjutandet av rätten till boende en mänsklig rättighet och i den svenska diskrimineringslagen förbjuds diskriminering vid tillhandahållandet av bostäder. Ratificerande stater åtar sig också att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i denna konvention gradvis förverkligas i sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom lagstiftning.
Men som institutet konstaterar i sin senaste årsrapport 2024 ökar både antalet hemlösa och antalet vräkningar i Sverige, tillsammans med den ekonomiska utsattheten. Detta samtidigt som det sociala skyddsnätet försvagats.[1]
Institutet har tidigare pekat på ett behov av att stärka de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna för särskilda grupper i Sverige exempelvis utifrån barns rättigheter, behovet av att stärka rätten för våldsutsatta kvinnor att säkra möjligheten att kvarbli i sin bostad, rätten till bostad för asylsökande och utifrån ett funktionsrättsperspektiv på tillgången till bostad med anpassning. [2]
Institutet uppmanade därför nyligen FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter att belysa hur denna negativa utveckling riskerar att utgöra en tillbakagång av den svenska statens skyldigheter när det gäller att tillgodose ekonomiska och sociala rättigheter.
För att stärka genomförandet av ICESCR menar alltså institutet att kommuner bör uppdras att på ett tydligare sätt förbättra sårbara gruppers tillgång till bostad och välkomnar därför detta förslag som syftar till en utveckling i den riktningen.
Institutet saknar däremot i första hand en redogörelse för den konkreta skillnad förslaget kommer att innebära för den avsedda gruppen samt i andra hand vilka kategorier ur den relativt omfattande gruppen hushåll med barn som kommer att omfattas av förslaget. Institutet menar att det annars finns en överhängande risk för utestängning genom de i förslaget angivna villkor som uppställts för att insatserna ska aktualiseras.
Institutet ser det därför som centralt att förslag som syftar till att underlätta för sårbara grupper också innehåller en mer omfattande konsekvensanalys av hur de mänskliga rättigheterna påverkas och säkerställs. Detta har inte varit en del av direktiven och institutet bedömer att krav på en sådan analys tydligt borde ingått i direktiven.
Institutet anser att promemorian saknar en grundlig konsekvensanalys av de olika förslagens förenlighet med Sverigesfolkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Sveriges ratificering av konventionerna innebär en skyldighet att tillse att den interna rätten stämmer överens med internationella åtaganden. För att konventioner om mänskliga rättigheter ska få genomslag och betydelse för rättstillämpningen har regeringen i andra sammanhang betonat att konventionsåtagandena bör synliggöras i förarbeten till lagstiftning.1 Att genom en konsekvensanalys tydliggöra på vilket sätt lagförslagen är i överensstämmelse med Sveriges konventionsåtaganden skapar en tydlighet och transparens och kan även ge stöd vid en fördragskonform tolkning av lagstiftningen. För ett kompletterande resonemang se även institutets remissyttrande till promemorian Bättre konsekvensutredningar.[3]
Institutet noterar vidare att förslaget inte tar någon särskild hänsyn till hushåll där personer med funktionsnedsättning ingår och menar att det är en allvarlig brist att det saknas konsekvensanalys när det gäller påverkan på rättigheter för personer med funktionsnedsättning och utifrån funktionsrättskonventionen).
Institutet anser också att det är en brist att personer med funktionsnedsättning inte involverats i arbetet med att ta fram förslagen, vilket är ytterligare ett krav för att leva upp till åtagandena i funktionsrättskonventionen.
Promemorian saknar dessutom en redogörelse för konsekvenser för barns rättigheter, och ett barnrättsperspektiv. Arbetsgruppen nämner mycket kortfattat behovet av att stärka förmågan för barnfamiljer att konkurrera med övriga bostadssökande, som ett sätt att tillse att färre barnfamiljer lever under osäkra bostadsförhållanden, men utvecklar inte närmare rätten till bostad som en grundläggande mänsklig rättighet eller kopplingen mellan ekonomiska och sociala och kulturella rättigheter, barnkonventionen eller funktionsrättskonventionen.
Institutet menar att promemorian inte i heller tillräcklig omfattning utrett förslagens effekter vad gäller kraven på likabehandling och icke-diskriminering, som såväl internationella konventionsåtaganden som diskrimineringslagen ställer upp.
Diskrimineringsärenden som rör bostadsmarknaden handlar i de flesta av de inkomna anmälningarna till Diskrimineringsombudsmannen om diskriminering på grund av etnisk tillhörighet eller funktionsnedsättning. En analys av hur den diskriminering som idag föreligger på bostadsmarknaden ska avhjälpas av de i promemorian föreslagna ändringarna bör därför genomföras. Detta gäller såväl den diskriminering som utövas oavsett diskrimineringsgrund, exempelvis etnisk tillhörighet, religion och/eller funktionsnedsättning.
I fråga om vilken krets som bör omfattas av de föreslagna ändringarna förordar institutet i sin årsrapport en mer likvärdig tolkning av de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna, inte minst utifrån artikel 2 (skydd mot diskriminering) i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Som FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter betonat bör alla människor inom en stats jurisdiktion ha rätt till grundläggande rättigheter oavsett nationalitet eller status. [4]
Det är otydligt hur förslaget kommer att undanröja de hinder som föreligger för att hantera strukturell hemlöshet. Det framgår inte heller varför målgruppen begränsats till att enbart omfatta kretsen barnfamiljer. Institutet förordar baserat på detta en fortsatt utredning för att möjliggöra för en vidare krets av hushåll att ansöka om insatser såsom hyresgarantier eller säkrad bostad genom särskilt angivna kriterier i den kommunala bostadsförmedlingen. Dessa skulle kunna utgöras av några av bostadsmarknadens idag mest sårbara grupper, exempelvis barnfamiljer där någon eller några i hushållet har tillfälliga uppehållstillstånd, asylsökande, personer utan nödvändiga tillstånd, personer som omfattas av massflyktsdirektivet, hushåll där barn hunnit uppnå eller väntas uppnå myndighetsålder under väntetiden.
Institutet påpekar att det föreligger risk för geografisk inlåsning eftersom förslaget uppställer vissa svårligen uppnådda obligatoriska villkor för de som är i behov av insatser, även inom den i förslaget angivna gruppen, villkor som försvårar möjligheten att tillgodogöra sig befintliga rättigheter. Dessa villkor kringskär exempelvis möjligheterna att flytta till annan kommun med tillgängliga bostäder genom villkoret att enbart personer redan boende i kommunen där bostaden finns omfattas av möjligheten att medges rätt till hyresgaranti. Detta kan utgöra hinder för möjligheten att tillgodogöra sig rätten till skydd för sitt hem[5], rätten till bosättningsbaserade förmåner i enlighet med villkoren i socialförsäkringsbalken samt rörelsefriheten inom en medlemsstat.
Institutet menar även att det finns risk för godtycklighet vid tillämpningen av de föreslagna reglerna då det inte tillräckligt tydligt specificeras vilka typer av inkomster som skall anses godkända för att hushållet ska vara aktuellt för de föreslagna insatserna, såsom exempelvis försörjningsstöd, etableringsstöd eller aktivitets- och sjukersättning.
Institutet menar slutligen att promemorian inte tydligt redogör för att de föreslagna förändringarna är tillräckligt långtgående för att slå fast att Sverige därmed lever upp till de minimiåtagande för ratificerande stater att förverkliga den enskildes, inklusive barnets, rätt till bostad.
Ärendets handläggning
Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Hanin Shakrah. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktör Charlotte Palmstierna och enhetschefen Anna Jacobsson deltagit.
Fredrik Malmberg, direktör
Noter
[1] Institutet för mänskliga rättigheter årsrapport 2024 s. 154.
[2] Institutet för mänskliga rättigheters yttranden över: Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen (SOU 2023:40), dnr 1.1.2-550-2023, Åtgärder för tryggare bostadsområden och Stärkt hyresrättsligt skydd för våldsutsatta kvinnor (SOU 2023:57 och Ds 2023:18), dnr 1.1.2–473/2023, En ny ordning för asylsökandes boende (SOU 2022:63), dnr 1.1.2–214/2023 och Boverkets rapport Utvärdering av lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag, dnr 1.1.2–653/2023.
[3] Institutet för mänskliga rättigheters yttrande över promemorian Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22), dnr 1.1.2–407/2022.
[4] Institutet för mänskliga rättigheter Årsrapport 2024 s. 68.
[5] Se artikel 12 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 17 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt artikel 8 i EKMR.