Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder

Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9. Yttrandet sker inom ramen för institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har även en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).

Institutet väljer i detta remissyttrande att endast kommentera den konsekvensutredning som boverket gjort av hur förslaget förhåller sig till funktionsrättskonventionen.

Sammanfattning  

Boverket föreslår nya byggregler för att införa lägre krav avseende bland annat tillgänglighet och användbarhet. Förslaget innebär att 80 procent av byggnadens studentbostäder inte behöver vara fullt tillgängliga utan att det i dessa lägenheter räcker att uppnå så kallad besökstillgänglighet.

  • Institutet avstyrker Boverkets förslag.

I Boverkets uppdrag ingick att göra en konsekvensbeskrivning utifrån hur rättigheter för personer med funktionsnedsättning påverkas och Boverket gör bedömningen att det förslag som läggs fram inte strider mot konventionen.

  • Institutet är positiv till att en konsekvensutredning ingick i uppdraget och att Boverket involverat funktionsrättsrörelsen. Institutet motsätter sig dock Boverkets förslag då vi bedömer att det är oförenligt med Sveriges åtagande under funktionsrättskonventionen, med särskild hänvisning till artiklarna 5, 9 och 19.
  • Institutet anser att utredningens förslag inte är förenligt med de krav som ställs på konventionsstaten vad gäller tillgängliga byggnader och universell utformning. Detta blir särskilt tydligt i ljuset av rekommendationer från FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskommittén) från den granskning av Sverige som ägde rum i mars 2024, där kommittén påkallar en förbättring av arbetet med tillgänglighet och universell utformning.
  • Förslaget innebär en tillbakagång av rätten till tillgänglighet, artikel 9, och rätten till ett självständigt liv och att vara inkluderad i samhällsgemenskapen, artikel 19. Institutet påpekar att det finns strikta krav om en sådan tillbakagång ska kunna rättfärdigas utifrån konventionen.
  • Institutet anser också att Boverkets tolkning av begreppet ändamålsenlighet är felaktig och inte i enlighet medfunktionsrättskonventionen. Begreppet handlar om en skyldighet som åligger statenatt genomföra funktionsrättskonventionen och kan inte användas som argument för åtgärder som driver konventionsgenomförandet bakåt.  
  • Proportionalitetsprincipen ställer krav på att inskränkningar av rättigheterna för personer med funktionsnedsättning ska vara nödvändiga i relation till förslagets syfte och effekter. Boverkets utredning och en studie om tillgänglighet i nya studentbostäder i Finland visar dock att det endast uppstår marginella effekter av minskade tillgänglighetskrav. Institutet bedömer mot den bakgrunden att åtgärderna inte är förenliga med proportionalitetskraven.
  • Enligt konventionen ska personer med funktionsnedsättning inkluderas i samhällgemenskapet med jämlika valmöjligheter. Målsättningen med utredningens förslag är för lågt hållen för att vara förenlig med funktionsrättskonventionen, då endast 20 procent av lägenheterna kan komma att bli tillgängliga för studenter med funktionsnedsättning jämfört med 100 procent av lägenhetsbeståndet för personer utan funktionsnedsättning.
  • Institutet anser att diskrimineringslagen behöver ses över för att stärka skyddet mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning, bland annat inom området bostäder. Funktionsrättskommittén delar denna åsikt och rekommenderar, i de slutgiltiga kommentarerna från 2024, en förändrad diskrimineringslag. Institutet anser vidare att missgynnande av personer med funktionsnedsättning i detta fall inte kan rättfärdigas utifrån kriterier om rimlighet och proportionalitet vilket gör att förslaget, enligt institutets bedömning, skulle bryta mot funktionsrättskonventionens krav på icke-diskriminering.
  • Det framgår inte på ett tydligt sätt i utredningen huruvida studenter med funktionsnedsättning kan komma att få en högre hyra än studenter som inte har funktionsnedsättning på grund av skillnader i lägenheternas storlek. Om detta skulle bli faller skulle det leda till ett missgynnande av personer med funktionsnedsättning. Personer med funktionsnedsättning har också ofta sämre ekonomiska förutsättningar och få valmöjligheter på bostadsmarknaden.
  • Boverket avstår i förslaget från att föreslå en tydlig styrning av de nya byggreglernas genomförande. Institutet för mänskliga rättigheter anser att det är ogynnsamt att detta lämnas till aktörerna i byggsektorn då denna otydlighet kan riskera att föra med sig en försämring av tillgänglighet och användbarhet av nya byggnader.

Övergripande synpunkter

Boverket har haft i uppdrag att utreda möjligheterna att påtagligt minska kostnaderna vid byggandet av studentbostäder och möjliggöra ett ökat och mer differentierat utbud av dessa på kort och lång sikt. Utredningen ska analysera och föreslå en kravreduktion avseende bland annat tillgänglighet och användbarhet, dags- och solljus samt skydd mot buller.

Institutets anser att förslaget att sänka kraven som ställs angående tillgänglighet och användbarhet är oförenligt med Sveriges åtagande under funktionsrättskonventionen, särskilt artiklarna 5, 9 och 19.

Institutet avstyrker utredningens förslag  

Boverket har fått i uppdrag att göra en konsekvensbedömning av förslaget utifrån hur rättigheter för personer med funktionsnedsättning påverkas. Institutet anser att det är positivt att en sådan konsekvensbedömning ingår i uppdraget, då detta är ett krav enligt funktionsrättskonventionens artikel 4 (1c) läst tillsammans med Preamble (g). För ett kompletterande resonemang se även institutets remissyttrande till promemorian Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22).[1] Det är också positivt att funktionsrättsorganisationer har involverats under arbetet med utredningen, då även detta är ett krav enligt funktionsrättskonventionens artikel 4(3).

Utredningens konsekvensbedömning: FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Institutet lämnar i detta avsnitt några synpunkter på Boverkets konsekvensbedömning och belyser samband mellan förslaget och funktionsrättskonventionen som Boverket inte lyfter i analysen. 

Boverkets sammantagna bedömning är att undantaget från krav på tillgänglighet och användbarhet inte står i strid med funktionsrättskonventionen. Som nämns ovan delar institutet inte denna bedömning, Vi motsätter oss förslaget då vimenar att de sänkta kraven på tillgänglighet och användbarhet inte är förenliga med konventionen.

Förslaget inte förenligt med funktionsrättskonventionens krav på tillgänglighet och universell utformning

Konventionen ställer höga krav på konventionsstaten vad gäller tillgängliga byggnader och universell utformning. Artikel 9 slår fast att tillgänglighet är förutsättningen för att personer med funktionsnedsättning ska kunna åtnjuta alla sina rättigheter och fullt ut delta i samhället på jämlika villkor. Artikeln anger också att syftet är att uppnå fullständig och jämlik tillgänglighet.[2] Med utgångspunkt i konventionens uttryckliga krav på universell utformning i artikel 4.1(f) fastställer funktionsrättskommittén att ”personer med funktionsnedsättning och andra användare […] ska kunna komma in i och röra sig inom universellt utformade byggnader.”[3]

Utredaren har utan tillräcklig analys och motivering gjort bedömningen att förslaget inte bryter mot de krav som funktionsrättskonventionen ställer vad avser tillgänglighet och universell utformning. Institutet anser däremot att utredningens förslag inte är förenligt med de krav som ställs på konventionsstaten vad gäller tillgängliga byggnader och universell utformning.  Kraven på Sverige har också ytterligare förtydligats då funktionsrättskommittén i sina slutgiltiga kommentarer från 2024 uttrycker att regelverk på alla nivåer behöver innehålla föreskrifter om tillgänglighet, att åtgärder ska vidtas som säkerställer att dessa föreskrifter efterlevs och att universell utformning måste främjas vid utarbetandet av standarder och riktlinjer.[4]

Vi bedömer att förslaget inte lever upp till kraven som ställs för tillbakagång

Förslaget innebär en tillbakagång av rätten till tillgänglighet, artikel 9, och rätten till ett självständigt liv och att vara inkluderad i samhällsgemenskapen, artikel 19. Det som kallas för retrogression/tillbakagång av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är möjligt att genomföra utan att bryta mot konventionen förutsatt att ett antal krav är uppfyllda.

Det ställs strikta krav på att konventionsstaten kan rättfärdiga behovet av en sådan tillfällig rättighetssänkning som retrogression innebär. Funktionsrättskommittén har utvecklat en standard som kan användas för att bedöma huruvida tillbakagången kan genomföras utan att bryta mot konventionsåtagandet;[5] a) åtgärden är rimligt motiverad; b) en ingående undersökning av alternativ gjordes; c) det har funnits ett genuint deltagande av berörda grupper i undersökningen av föreslagna åtgärder och alternativ; d) åtgärderna är inte direkt eller indirekt diskriminerande; e) åtgärderna kommer inte att ha en direkt inverkan på förverkligandet av de rättigheter som anges i konventionen, en orimlig inverkan på förvärvade rättigheter eller en inverkan på huruvida en enskild person eller en grupp kommer att berövas tillgång till en miniminivån av social trygghet; [och] f) det gjordes en oberoende granskning av åtgärderna på nationell nivå.[6] Sammanfattningsvis måste åtgärderna vara relevanta, rimliga och objektiva. Institutet anser inte att förslaget uppfyller de krav som ställs på retrogression och att den föreslagna tillbakagången därmed inte är förenlig med konventionen.

Ändamålsenliga åtgärder enligt konventionen

I sin konsekvensanalys anger Boverket att:”[k]onventionen ställer höga krav på tillgängligheten i byggnader, men det ges samtidigt ett utrymme att vidta sådana åtgärder som kan anses vara ändamålsenliga. Det finns i Sverige ett stort behov av att bygga fler, ändamålsenliga och prisvärda studentbostäder.”[7] Institutet anser att Boverkets förståelse av begreppet ändamålsenlighet i citatet ovan har stora och allvarliga brister. Det finns upprepade referenser till ändamålsenlighet i funktionsrättskonventionen, bland annat i artikel 4 (a) om statens skyldighet att genomföra ändamålsenliga administrativa åtgärder och 4 (b) om statens skyldighet att genomföra ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder.

Ändamålsenlighet är en skyldighet som åligger staten kopplad till genomförandet av konventionen, och det är inte möjligt eller rimligt att koppla ändamålsenligheten till ett mål som ligger utanför konventionens genomförande, eller som i detta fall driver konventionsgenomförandet bakåt. För att vara ändamålsenliga i konventionens mening ska åtgärderna tvärtom leda utvecklingen i riktning mot genomförandet av funktionsrättskonventionen.

Åtgärden är inte proportionerlig 

Proportionalitetsprincipen är en central princip inom mänskliga rättigheter vilket innebär att det ska göras avvägningar om inskränkningen av en rättighet är nödvändig. För att kunna avgöra om förslaget är förenligt med konventionen måste det göras en proportionalitetsbedömning, dvs. en analys om hur lättnader av tillgänglighetskraven förhåller sig till syftet och effekterna av åtgärden.[8] Tillgänglighetskraven bedöms ha en marginell påverkan på möjligheten för byggföretagen att öka byggandet av studentbostäder.

En finsk uppföljningsstudie ”Genomförande av tillgänglighet i nya studentbostäder[…]” visar att lättnader av tillgänglighetskraven inte har åstadkommit särskilda fördelar, framförallt när det gäller målet om ekonomiska besparingar.[9] Studien kommer fram till kostnadseffekt på 0,3 procent gällande ett exempelobjekt där de lättade tillgänglighetskraven har utnyttjats.[10] Dessutom är hyresintäkter inte direkt kopplade till produktionskostnader utan ”sätts ofta enligt bruksvärdesprincipen” och attraktivitet.[11] Därför har aktörer inom byggsektorn ofta velat avstå från att bygga enligt de lättade tillgänglighetskraven.[12] Institutet gör mot bakgrund av ovanstående bedömningen att åtgärden inte kan anses vara proportionerlig.

Valmöjligheterna är inte jämlika

Enligt artikel 19 har alla personer med funktionsnedsättning rätt att vara inkluderade i samhällsgemenskapen med jämlika valmöjligheter som andra personer. Målsättningen med utredningens förslag motsvarar inte skyldigheten att etablera lika valmöjligheter då de föreslagna åtgärderna riskerar att leda till att personer som inte har en funktionsnedsättning kan välja att bo i 100 procent av lägenhetsbeståndet och studenter med funktionsnedsättning endast kan välja att bo i 20 procent av studentbostäderna.

Institutet bedömer att förslaget bryter mot funktionsrättskonventionens krav på icke-diskriminering

Diskriminering på grund av funktionsnedsättning definieras i artikel 2 som ”varje åtskillnad, undantag eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande, åtnjutande eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga rättigheter […].” Icke-diskriminering etableras som en allmän princip i artikel 3 (b) och beskrivs mer utförligt i artikel 5. Otillgängliga bostäder nämns särskilt i allmän kommentar nr 6 om jämlikhet och icke-diskriminering.[13]

Boverket hänvisar till diskrimineringslagen i sin slutrapport: ”Angående diskriminering kan det nämnas att det finns regler om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet i diskrimineringslagen. Förbudet gäller dock inte i fråga om bostäder.”[14] Institutet för mänskliga rättigheter påpekar i sin rapport till funktionsrättskommittén från 2024 att diskrimineringslagen idag inte skyddar mot all diskriminering som funktionsrättskommittén kräver, exempelvis samhällsområdet bostäder.[15] Institutet angav i sin rapport att diskrimineringslagen behövs ses över för att stärka skyddet mot diskriminering av personer med funktionsnedsättning.[16]  I fall som detta, där lagstiftningen inte helt överensstämmer med internationella åtaganden, är så kallad fördragskonform tolkning en central rättstolkningsprincip för genomförandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Enligt denna princip är domstolar och andra myndigheter skyldiga att så långt det är möjligt uttolka svensk lag i enlighet med internationella åtaganden. På detta sätt kan konventioner som Sverige har ratificerat ha betydelse vid tolkningen av svensk rätt.[17]

I de sammanfattande kommentarerna från 2024 rekommenderar funktionsrättskommittén angående artikel 9 (om tillgänglighet) att diskrimineringslagen från 2008 bör ändras i syfte att avskaffa begränsningarna för förbudet mot bristande tillgänglighet, bland annat avseende bostadssökande.[18] En tydligare lagstiftning kan underlätta för rättstillämparen, trots att ovan nämnda princip om fördragskonform tolkning innebär att rättigheter i en konvention som Sverige tillträtt ska få rättslig betydelse, även om svensk rätt inte till fullo stämmer överens med de internationella åtagandena.

Den föreslagna åtgärden missgynnar personer med funktionsnedsättning och inte andra grupper i samhället. Missgynnande är endast förenligt med funktionsrättskonventionens krav om det också är förenligt med etablerade kriterier, dvs om det är rimligt och proportionerligt (se ovan om proportionalitet).[19] Det är alltså inte möjligt att genomföra en försämring av tillgängligheten av studentbostäder utan att bryta mot funktionsrättskonventionens krav på icke-diskriminering.

Merkostnader på grund av funktionsnedsättning kan uppstå

Det framgår inte i utredningen om hyressättningen kommer att regleras på något sätt som skyddar studenter med funktionsnedsättning från att få högre hyror på grund av skillnader i lägenheternas storlek. Det tycks därför finnas en risk att studenter med funktionsnedsättning kan få en högre hyra än studenter som inte har funktionsnedsättning, som kan bo i mindre lägenheter. Om så blir fallet uppstår åter igen ett missgynnande av personer med funktionsnedsättning, särskilt då det samtidigt är känt att personer med funktionsnedsättning har sämre ekonomiska förutsättning än andra.[20]

Boverket beskriver att studenter i allmänhet (alltså inte specifikt studenter med funktionsnedsättning, utan alla studenter) har relativt få alternativ till sitt förfogande, givet dagens läge på bostadsmarknaden.[21] Denna situation är särskilt uttalad för studenter med funktionsnedsättning eftersom många bostäder brister i tillgänglighet. Då definitionen av studentlägenhet expanderar i och med detta förslag kommer det att innebära att många fler bostäder än tidigare omfattas av minskade krav på tillgänglighet, vilket ytterligare reducerar valmöjligheterna för personer med funktionsnedsättning. 

Det skulle i så fall betyda att studenter med funktionsnedsättning skulle utsättas för ett missgynnande även vad avser kostnaden för studentbostäder vilket förstärks av att det också är särskilt svårt för studenter med funktionsnedsättning att hitta andra boendelösningar och att de kan antas ha en sämre ekonomisk situation. I propositionen om det nationella målet och inriktningen för funktionshinderspolitiken skriver regeringen att”[e]n viktig och grundläggande funktionhinderspolitisk princip är att människor inte ska ha merkostnader på grund av funktionsnedsättningar. […] Utgångspunkten bör därför vara att merkostnader till följd av funktionsnedsättning ska kompenseras alternativt förebyggas.”[22]

Avsaknad av tydlig reglering skapar risker för genomförandet av de mänskliga rättigheterna

Enligt Boverkets förslag på nya byggregler för studentbostäder ska större flexibilitet uppnås i tillämpningen genom att reglerna är mindre detaljstyrande.[23]  Boverket har under 2023 och 2024 tidigare föreslagit ändrade byggregler som syftar till att skapa större flexibilitet i tillämpningen av kraven på utformning av studentbostäder.[24] De nu föreslagna  lättnaderna avseende tillgänglighet och användbarhet åtföljs inte av tydlig reglering av genomförandet med syfte att skapa en så stor flexibilitet som möjligt i tillämpningen. Institutet har, i sin rapport till funktionsrättskommittén 2024, framhållit att det är ogynnsamt att det sker en successiv nedmontering av en tydlig reglering när det gäller tillgänglig och användbar fysisk miljö. Om det lämnas till aktörer i byggsektorn att själva identifiera lösningar finns en uppenbar risk för försämring av tillgänglighet och användbarhet av nya byggnader.[25]

Utan en tydlig reglering finns det en ytterligare risk, som inte ”bara” har att göra med bristande tillgänglighet, nämligen att byggsektorn skapar kluster av lägenheter för personer med funktionsnedsättning. Om ett oproportionerligt stort antal personer med funktionsnedsättning bor på samma ställe uppstår segregation och institutionsliknande boendemiljöer, vilket inte står i förenlighet med artikel 19.[26]

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Emma Melander Borg. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktör Charlotte Palmstierna och enhetschef Eva Glückman deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör


Noter

[1] Institutet för mänskliga rättigheter, 2022, Remissvar. Bättre konsekvensutredningar, dnr 1.1.2-407/2022.

[2] Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Allmän kommentar nr 2 om tillgänglighet, para 15.

[3] Ibid, para 15.

[4] Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning Sammanfattande kommentarer avseende Sveriges kombinerade andra och tredje periodiska rapport, para. 22 (a).

[5] CRPD/C/15/4* para 46: States parties should demonstrate that (a)There is reasonable justification for the action; (b) Alternatives were comprehensively examined; (c)There was genuine participation of affected groups in examining proposed measures and alternatives; (d) The measures are not directly or indirectly discriminatory; (e) The measures will not have a direct impact on the realization of the rights set out in the Convention, or an unreasonable impact on acquired rights, or on whether an individual or group will be deprived of access to the minimum level of social security; (f) There was an independent review of the measures at the national level.

[6] Översättning av Anna Bruce, s 567, Bilaga 3 i SoU 2021:37, Stärkt rätt till personlig assistans, Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser.

[7] Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9, sid 54

[8] Case Relating to Certain Aspects of the Law on the Use of Language in Education in Belgium (Belgian Linguistic Case) (No 2) (1968) 1 EHRR 252, para 10

[9] Ympäristöministerio/ Miljöministeriets uppföljningsstudie om Genomförandet av tillgänglighet i nya studentbostäders toalett- och tvättrum, Miljöministeriets publikationer 2022:18, s. 3.

[10] Ibid, s. 25.

[11] Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9, s. 48.

[12] Ympäristöministerio/ Miljöministeriets uppföljningsstudie om Genomförandet av tillgänglighet i nya studentbostäders toalett- och tvättrum, Miljöministeriets publikationer 2022:18, s. 13.

[13] Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Allmän kommentar nr 6 om jämlikhet och icke-diskriminering, para 30.

[14] Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9, s. 30 .

[15] Kompletterande information till FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning Inför den andra och tredje granskningsprocessen avseende Sverige 2024, punkt 21

[16] Ibid, punkt 4.

[17] Prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s 60.

[18] Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning Sammanfattande kommentarer avseende Sveriges kombinerade andra och tredje periodiska rapport, para. 14 b).

[19] CRPD, Communication No. 3/2011, H.M. vs Sweden, s. 6 ff.

[20] ”Personer med funktionsnedsättning har sämre ekonomiska förutsättningar jämfört med den övriga befolkningen. Den disponibla inkomsten är lägre och det är vanligare med en låg ekonomisk standard. Personer med funktionsnedsättning upplever i större utsträckning att det är svårt att få hushållets ekonomi att gå ihop och en lägre andel uppger att de kan klara av oväntade utgifter.” Kompletterande information till FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning Inför den andra och tredje granskningsprocessen avseende Sverige 2024, punkt 165.

[21] Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9, s. 48.

[22] Regeringens proposition 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken, s 62

[23] Boverkets slutrapport avseende Uppdrag att föreslå lättnader på byggkrav för studentbostäder, Rapport 2024:9, s. 33 m.fl.

[24] Boverket (2023). Remiss – Boverkets förslag till föreskrifter om bostäders lämplighet för sitt ändamål. Dnr 2478/2023, maj 2023; Boverket (2024). Extra remiss – Boverkets förslag till föreskrifter om bostäders lämplighet för sitt ändamål. Dnr 2478/2023, februari 2024 samt Boverket (2024). Extra remiss – Boverkets förslag till föreskrifter om skydd mot buller i byggnader. Dnr 28/2022, mars 2024.

[25] Kompletterande information till FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning Inför den andra och tredje granskningsprocessen avseende Sverige 2024, punkt 51

[26] Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning Allmän kommentar nr 5 om ett självständigt liv och att vara inkluderad i samhällsgemenskapen, para 16 c)