Polisens rätt att skjuta – En ny reglering om laga befogenhet att använda skjutvapen

Ds 2023:25

Datum: 2023-12-20

Yttrande till: Justitiedepartementet (Ju2023/01985)

Diarienummer: 1.1.2-596/2023

Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över promemorian Polisens rätt att skjuta – En ny reglering om laga befogenhet att använda skjutvapen (Ds 2023:25). Yttrandet sker inom ramen för institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har även en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD).

Sammanfattning

Institutet tillstyrker förslaget om att införa en lag om polisens användning av skjutvapen som ska reglera när polisen har laga befogenhet att använda skjutvapen.

Institutet anser att användningen av skjutvapen för till exempel tjänstemän inom Tullverket och Kustbevakningen också ska regleras i lag.

Institutet anser att den nya lagen kan bidra till ett mer effektivt ansvarsutkrävande än i dag. Det finns dock skäl att i den fortsatta beredningen ytterligare överväga hur förhållandet mellan den nya lagen och ansvarsfrihetsreglerna i brottsbalken bör se ut för att ansvarsutkrävandet ska bli effektivt.

Institutet anser att det finns skäl att i lag eller på annat sätt reglera att polisen, vid planering, samordning och genomförande av insatser, i möjligaste mån ska ta hänsyn till situationen för personer med funktionsnedsättning.

Institutet vill betona vikten av att samtliga poliser, med utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna, utbildas bland annat i hur överdriven våldsanvändning kan undvikas och i hur man hanterar personer med psykisk funktions­nedsättning.

Överväganden

Polisens skjutvapen och mänskliga rättigheter

Polisens användning av potentiellt dödligt våld i form av skjutvapen är en fråga om mänskliga rättigheter. Ytterst handlar det om statens skyldighet att upprätthålla bland annat rätten till liv (se till exempel den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, artikel 2, och internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ICCPR, artikel 6), liksom rätten till skydd mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se till exempel Europakonventionens artikel 3 och ICCPR artikel 7).

I de fall när polisen inom ramen för tjänsteutövningen måste använda våld, ska det ske enligt internationella människorättsprinciper. Det betyder att våldet som används ska vara minsta möjliga, ha stöd i lag och att det ska finnas ett system för ansvarsutkrävande.[1] Vidare vägledning återfinns i till exempel FN:s grundläggande principer för brottsbekämpande tjänstemäns användning av våld och skjutvapen.[2] Europadomstolen har i sin praxis även klargjort att det i nationell lagstiftning ska regleras under vilka omständigheter som en polis får använda våld och skjutvapen, och att regleringen också ska omfatta lämpliga och effektiva garantier mot godtycklig användning och missbruk av skjutvapen.[3]  

Sverige har fått kritik för överdriven våldsanvändning av polis vid internationella granskningar. FN:s kommitté för medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR-kommittén) uttryckte vid sin senaste granskning av Sverige 2016 oro över rapporter om överdriven våldsanvändning, inklusive användning av expanderande ammunition.[4] ICCPR-kommittén såg det även som problematiskt att det finns en stor diskrepans mellan antalet anmälda incidenter och antalet åtal och rättsprocesser. När straffansvar utdömts, noterade kommittén att påföljderna var milda.

ICCPR-kommittén rekommenderade Sverige att

  • regelbundet se över vilka medel som polisen har till sitt förfogande i sin operativa verksamhet, inklusive vapen- och ammunitionstyper, för att säkerställa att man i alla fall använder sig av det medel som ger minsta möjliga skada,
  • säkerställa att poliser får lämplig utbildning, inklusive i hur överdriven våldsanvändning kan undvikas ochi hanteringen avpersoner med psykisk funktionsnedsättning,
  • se över hur Avdelningen för särskilda utredningar är underställd Polismyndigheten i administrativt hänseende så att det säkerställs att organet som utreder anmälningar mot polisen faktiskt är självständigt från polisen och också uppfattas vara så, och
  • säkerställa att anmälningar om överdrivet våld utreds på ett oberoende och effektivt sätt, att påstådda förövare åtalas och att de, vid fällande dom, straffas med lämpliga påföljder, samt att brottsoffer eller deras familjer får upprättelse, inklusive skäliga skadestånd.

FN:s kommitté mot tortyr rekommenderade Sverige 2021 att dels säkerställa att Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyndigheten snabbt, opartiskt och effektivt utreder alla anmälningar om överdriven våldsanvändning av polis, dels se över möjligheten till att genomföra förändringar som svar på uppfattningen att det finns brister i oberoendet hos avdelningen.[5]

Det finns också en väl utvecklad praxis från Europadomstolen om vad en stats så kallade positiva skyldigheter efter dödsfall vid polisingripanden består i. Denna låg till grund för ett beslut av Justitiekanslern (JK) 2022 om skadestånd för en överträdelse av rätten till liv enligt Europakonventionens artikel 2. I beslutet påminde JK bland annat om att en utredning efter dödsfall vid polisingripanden ska hålla en viss standard och om skyldigheten att identifiera ansvariga och ställa dem till svars.[6]

En lag om polisens användning av skjutvapen

Institutet tillstyrker förslaget om att införa en lag om polisens användning av skjutvapen som ska reglera när polisen har laga befogenhet att använda skjutvapen.

I den nuvarande ordningen regleras polisens skjutvapenanvändning framför allt genom kungörelsen (1969:84) om polisens användning av skjutvapen, en norm som är att likställa med en förordning. Skjutvapen har även kunnat användas med stöd av generella bestämmelser om laga befogenhet att använda våld i polislagen (1984:387) och brottsbalken. Förslaget i promemorian innebär både en exklusiv och självständig lagreglering och att omständigheterna när skjutvapen får användas förtydligas. Den föreslagna lagen kommer därför att innebära en reglering av skjutvapenanvändning som mer är i linje med internationella människorättsnormer.

Institutet noterar att Riksdagens ombudsmän (JO) i sitt remissyttrande lyft att även andra tjänstemän, som inom Tullverket och Kustbevakningen, inom ramen för sin tillåtna våldsanvändning får använda skjutvapen.[7] Institutet instämmer i JO:s ståndpunkt om betydelsen av användningen av skjutvapen även i dessa myndigheter regleras i lag.

Frågan om den nya lagens förhållande till ansvarsfrihetsregler

Utredaren kommer till slutsatsen att brottsbalkens allmänna ansvarsfrihetsregler fortsatt ska tillämpas vid bedömningar av om polisens skjutvapenanvändning är tillåten eller inte. Brottsbalkens regler föreslås dock vara subsidiära till den nya lagens regler: de straffrättsliga ansvarsfrihetsreglerna ska alltså först vara tillämpliga om lagens regler inte ger ansvarsfrihet.

I en överväldigande majoritet av polisens skjutvapenanvändning är den legala grunden som åberopas av polisen att skjuta en hänvisning till nödvärn.[8] Enligt institutet är det mycket viktigt att den nya lagen kan bidra till ett mer effektivt ansvarsutkrävande i enlighet med de människorättsliga principer som följer av ICCPR-kommitténs rekommendationer. Det finns därför skäl att i den fortsatta beredningen ytterligare överväga hur förhållandet mellan den nya lagen och ansvarsfrihetsreglerna i brottsbalken bör se ut. Som förs fram i promemorian, skulle en möjlighet kunna vara att se över huruvida det bör klargöras att det vid försvarlighetsbedömningen i en nödvärnssituation, likt i den finska polislagen, ska beaktas att gärningsmannen är polis och därmed har särskilda förutsättningar att hantera svåra situationer.[9]

Skyddet för personer med funktionsnedsättning

Institutet anser att det finns skäl att i lag eller på annat sätt reglera att polisen, vid planering, samordning och genomförande av insatser, i möjligaste mån ska ta hänsyn till situationen för personer med funktionsnedsättning.

Den föreslagna lagen innehåller handlingsdirigerande bestämmelser om planering, samordning och genomförande av uppdrag som kan innebära att skjutvapen behöver användas. Där anges att polisens ingripanden ska planeras och genomföras på ett sådant sätt att skjutvapenanvändning kan undvikas och eventuella skador av vapenanvändningen minimeras. Vidare ska en polis, om det är möjligt, ges instruktioner inför uppdrag där skjutvapen kan antas komma att användas. En polis som inte fått sådana instruktioner ska, om det är möjligt, kontakta förmannen som leder insatsen för instruktioner.

Som anges ovan följer av Europadomstolens praxis att stater ska ha en lagstiftning med lämpliga och effektiva garantier mot godtycklig användning och missbruk av skjutvapen. Även om själva vapenanvändningen i en viss situation kan bedömas vara godtagbar, ska man vid prövningen av om överträdelse av rätten till liv enligt Europakonventionens artikel 2 skett också ta hänsyn till hur insatsen planerats och kontrollerats.[10]

Frågor om statens skyldigheter i planering, samordning och genomförande av polisinsatser kom upp i ett beslut mot Sverige av ICCPR-kommittén under 2023.[11] Kommunikationen gällde polisens agerande vid en insats i Lindesberg 2005 där en ung man sköts ihjäl. ICCPR-kommittén fann att Sverige kränkt mannens rätt till skydd mot att godtyckligt berövas livet. Kommittén uttalade att användandet av skjutvapen varken varit nödvändigt eller proportionerligt, och att det funnits brister i planeringen och samordningen av insatsen. Det hade heller inte tagits hänsyn till mannens psykosociala funktionsnedsättning. Detta sågs som oförenligt med skyldigheten att säkerställa samma rätt till liv för personer med funktionsnedsättning som andra personer. Kommittén uttalade även att Sverige är skyldigt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga liknande kränkningar i framtiden.

Mot denna bakgrund, anser institutet att det finns skäl att i lag eller på annat sätt reglera att polisen, vid planering, samordning och genomförande av insatser, i möjligaste mån ska ta hänsyn till situationen för personer med funktionsnedsättning. Relevansen av en sådan handlingsdirigerande regel understryks av promemorians redogörelse för att det funnits misstänkt eller dokumenterad psykisk instabilitet i nära hälften av de fall då skott har avlossats av den svenska polisen under det senaste decenniet.[12]

En förutsättning för att en sådan regel ska få ett praktiskt genomslag är att poliser har den kunskap som behövs. I linje med ICCPR-kommitténs rekommendationer, vill institutet betona vikten av att samtliga poliser utbildas, med utgångspunkt i de mänskliga rättigheterna, i bland annat hur överdriven våldsanvändning kan undvikas och i hur man hanterar personer med psykiska funktionsnedsättningar.

Ärendets handläggning

Remissvaret har föredragits av utredaren/juristen Lars Olsson. Vid den slutliga handläggningen har också tillförordnade enhetschefen för Utredning och analys Charlotte Palmstierna samt utredaren Andreas Ljungholm deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör


Noter

  1. Se Murdoch, Jim och Roche, Ralph, The European Convention on Human Rights and Policing: A handbook for police o­fficers and other law enforcement o­fficials, 2013, s. 43.
  2. Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials, adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990.
  3. Se t.ex. Europadomstolen i stor sammansättning, Nachova m.fl. mot Bulgarien, mål no. 43577/98 och 43579/98, 6 juli 2005, p. 93-97 med där gjorda referenser.
  4. Human Rights Committee, Concluding observations on the seventh periodic report of Sweden, 28 april 2016, UN Doc. No. CCPR/C/SWE/CO/7, p. 24-25.
  5. Committee against Torture, Concluding observations on the eighth periodic report of Sweden, 20 december 2021, UN Doc. No. CAT/C/SWE/CO/8, p. 30-31.
  6. JK:s dnr. 2020/5729.
  7. Riksdagens ombudsmän (JO), Yttrande över promemorian Polisens rätt att skjuta – En ny reglering om laga befogenhet att använda skjutvapen (Ds 2023:25), JO:s dnr R 84-2023, 4 december 2023.
  8. Se Ds 2023:25 s. 100 samt Annika Åkerberg, Kan fall av polisövervåld leda till åtal om både lagar och utredning brister?, JUNO 2022-06-02.
  9. Ds 2023:25 s. 169.  
  10. Se t.ex. Europadomstolen i stor sammansättning, McCann m.fl. mot Storbritannien, 18984/91, 27 september 1995, p. 150.
  11. Human Rights Committee, Views adopted by the Committee under article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning communication No. 2813/2016, CCPR/C/137/D/2813/2016, publicerad 8 juni 2023.
  12. Ds 2023:25 s. 97.