Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet – en modern och ändamålsenlig lagstiftning
SOU 2024:59
Datum: 2024-12-12
Försvarsdepartementet Fö2024/01478)
Diarienummer: 3.2.1–500/2024
Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över betänkandet Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet – en modern och ändamålsenlig lagstiftning (SOU 2024:59). Yttrandet lämnas inom ramen för institutets uppgift att främja säkerhetsställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har även en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).
Enligt överenskommelse med Försvarsdepartementet har institutet fått anstånd att inkomma med yttrandet till den 12 december 2024.
Sammanfattning
När det gäller statens ansvar i händelse av krig eller krigsfara har staten ett legitimt intresse och en motsvarande skyldighet att skydda civilbefolkningen och Sveriges territoriella integritet. Detta är givetvis en mycket angelägen uppgift, samtidigt som skyddet för mänskliga rättigheter ska beaktas så långt det är möjligt i händelse av krig eller krigsfara. Detta är således grundläggande utgångspunkter.
Institutet utesluter inte att det kan finnas ett behov av att underlätta för signalspaning under krig eller krigsfara, men det är i utredningen inte tillräckligt klarlagt om det nu framlagda förslaget kan införas utan att det utgör ett grundlagsstridigt avsteg ifrån rättigheterna enligt 2 kap. 6 § regeringsformen.
Utredningen uppvisar således flera brister, bland annat i analysen av konsekvenser för skyddet av de mänskliga rättigheterna i händelse av krig eller krigsfara, omfattningen av möjligheterna att genomföra begränsningar av rättighetsskyddet samt den erforderliga proportionalitetsbedömningen. Mot den bakgrunden avstyrker institutet förslagen i avvaktan på att utredningen kompletteras med överväganden i ovan nämnda delar.
Institutet:
- avstyrker att förslaget till en ny lag om signalspaning i krig eller krigsfara läggs fram på nuvarande beredningsunderlag, då det saknas överväganden om huruvida begränsningar av rättighetsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen får göras så långtgående att de riskerar att utgöra vad som i internationell terminologi betraktas som en avvikelse. Det saknas vidare en tillräcklig proportionalitetsbedömning av lagens inskränkningar i skyddet för den personliga integriteten, varför utredningen behöver kompletteras även i denna del.
- hänvisar till vad institutet i sitt remissvar till utredningens delbetänkande anfört beträffande den personliga integriteten och överföring av personuppgifter till annat land eller en internationell organisation. Samma brister som institutet gjorde gällande då är aktuella beträffande överföring av personuppgifter till ett annat land eller en internationell organisation inom ramen för övningsverksamhet.
- avstår från att yttra sig i övriga delar.
Institutets synpunkter på utredningens förslag och bedömningar
Avsnitt 4.5.1 En ny lag som reglerar signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet i krig och krigsfara
Generella utgångspunkter
Staten har i händelse av krig eller krigsfara ett legitimt intresse och en motsvarande skyldighet att skydda civilbefolkningen och Sveriges territoriella integritet mot främmande makt. Institutet förstår att utredningen behandlar ett ämne som är högst angeläget i den geopolitiskt oroliga tid Sverige och världen befinner sig i, och att krigstillstånd kan medföra behov av mycket ingripande åtgärder. Men det är också i olika krissituationer som en stats förmåga att skydda och värna grundläggande mänskliga rättigheter prövas. Det är därför viktigt att de rättsliga regelverken för hur skyddet ska genomföras beslutas i fredstider, när man kan försäkra sig om att utrednings- och remissförfarandet samt övriga formkrav för beredskapslagstiftningen är uppfyllda. Skyddet för mänskliga rättigheter ska beaktas så långt det är möjligt i händelse av krig eller krigsfara. Detta är viktiga utgångspunkter i institutets remissvar.
Signalspaning i sig innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten. I händelse av krig eller krigsfara behöver detta intrång vägas mot skyldigheten att skydda civilbefolkningen och Sveriges territoriella integritet mot främmande makt. En proportionalitetsbedömning av lagens inskränkningar i skyddet för den personliga integriteten behöver således göras. Det behövs också en bedömning av hur långtgående begränsningarna är i förhållande till vad som medges enligt regeringsformen.
I detta remissyttrande över utredningens slutbetänkande vill institutet därför särskilt lyfta frågor som gäller möjligheterna att göra så långtgående begränsningar i rättighetsskyddet att de i praktiken utgör vad som i internationell rätt betraktas som en avvikelse. Beträffande terminologin förekommer olika begrepp för att beskriva dessa möjligheter.
I detta yttrande kommer institutet att med avvikelser avse det som i artikel 15 i Europakonventionen kallas derogation.[1] Med begränsningar avser institutet det som i Europakonventionen kallas interference.[2] Beträffande vad skillnaden är mellan dessa begrepp, se nedan under rubriken Skillnaden mellan avvikelser och begränsningar.
Rättsliga utgångspunkter
Rätten till skydd för privatliv och korrespondens slås fast bland annat i artikel 17 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna (ICCPR). Ingen får utsättas för godtyckligt eller olagligt ingripande med avseende på privatliv, familj, hem eller korrespondens. Vidare har var och en rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. Avvikelser ifrån rättigheterna kan enligt artikel 4 göras vid allmänt nödläge som hotar statens existens. Avvikelser får göras i den utsträckning det är strikt nödvändigt med hänsyn till situationen och om dessa åtgärder inte strider mot statens övriga åtaganden enligt internationell rätt och inte innebär diskriminering enbart på vissa angivna grunder. Om en stat avser göra avvikelser med utgångspunkt i artikel 4 ska övriga konventionsstater underrättas genom FN:s generalsekreterare.
Artikel 8 i Europakonventionen stadgar bland annat att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte begränsa denna rätt annat än med stöd av lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bland annat den nationella och allmänna säkerheten. Detta innebär att lagen ska vara tydlig för den som berörs av åtgärden och den ska vara så preciserad att begränsningarna är förutsebara. En begränsning måste vidare vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle, med vilket menas att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov och den måste vara proportionerlig i förhållande till det syfte som ska tillgodoses genom begränsningen.
Av artikel 15 i Europakonventionen följer att under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens får en konventionsstat göra avvikelser från sina skyldigheter enligt konventionen. Om en stat avser göra avvikelser från sina skyldigheter ska Europarådets generalsekreterare underrättas.
Av 2 kap. 6 § regeringsformen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bland annat undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Utöver detta är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.
Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår att skyddet mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden samt intrång som i övrigt innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden kan begränsas genom lag i den utsträckning som medges i 2 kap. 21–24 §§ regeringsformen. Av 21 § framgår att begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.[3]
Av 15 kap. 7 § regeringsformen följer att om riket är i krig eller omedelbar krigsfara, ska 2 kap. 22 § regeringsformen första stycket – som stadgar att lagförslag om rättighetsbegränsningar enligt 2 kap. 20 § regeringsformen ska vilandeförklaras i minst tolv månader – inte tillämpas. Detta är den enda skillnaden regeringsformen medger beträffande begränsningar av rättighetskatalogen i freds- respektive krigstid. I tidigare utredningar har uttalats att 15 kap. regeringsformen kan sägas innehålla de tillägg till eller förändringar av regeringsformens övriga bestämmelser som har bedömts vara nödvändiga för krigsförhållanden. I den utsträckning sådan särreglering saknas gäller de vanliga bestämmelserna.[4] Härvid noterar institutet att i utredningen Stärkt konstitutionell beredskap[5] diskuterades inte frågan om att genomföra en grundlagsändring varigenom staten ges möjlighet att avvika från förpliktelserna i rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen i händelse av krig.
Sammanfattningsvis kan konstateras att Sveriges grundlag enbart tillåter begränsning av rätten till skydd mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande, även i en situation där riket är i krig eller omedelbar krigsfara, medan Europakonventionen och ICCPR tillåter även avvikelser vid ett allmänt nödläge som hotar nationens fortbestånd och som har tillkännagivits.[6] Det framstår således som att skyddet för den enskilde därigenom är starkare i regeringsformen jämfört med Europakonventionen och ICCPR.
Det kan även tilläggas att den svenska rättsordningen, precis som utredningen noterar, inte använder sig av principen om konstitutionell nödrätt.[7] Det betyder att Sverige inte kan åsidosätta grundlag i händelse av exempelvis krig.
Skillnaden mellan avvikelser och begränsningar
För institutets fortsatta yttrande är det viktigt att tydliggöra vad skillnaden mellan avvikelser och begränsningar är. Skillnaden mellan att göra avvikelser enligt artikel 15 i Europakonventionen ifrån, och begränsningar av, en mänsklig rättighet handlar främst om graden av påverkan och de rättsliga ramarna för dessa åtgärder.
Begränsningar kan göras både enligt nationell rätt[8] och enligt Europakonventionen[9] Begränsning innebär att en mänsklig rättighet kan inskränkas under vissa omständigheter men begränsningen måste vara laglig, nödvändig och proportionerlig.
Som ovan nämnts förekommer inte möjligheten att göra avvikelser i händelse av krig eller krigsfara i svensk grundlag, varför den terminologin skulle kunna vara obekant för många. Begreppet avvikelse finns dock i Europakonventionen, som ju ärr svensk lag med särskild ställning enligt 2 kap. 19 § regeringsformen. Avvikelser ifrån en mänsklig rättighet avser mer kraftfulla åtgärder där en stat helt kan frångåsina skyldigheter enligt internationella åtaganden, ofta i krissituationer som krig eller en nationell nödsituation. Avvikelser ska vara temporära och förenliga med internationell rätt.
Europadomstolen har i Lawless v. Irland[10] bedömt att den undantagslagstiftning som Irland införde under de konflikter som pågick i framför allt Nordirland under 1950- och 1960-talet utgjorde en tillåten avvikelse från artikel 5 i Europakonventionen (rätten till frihet och säkerhet) eftersom det förelåg ett verkligt hot mot nationens säkerhet och att åtgärder som frihetsberövanden utan domstolsprövning var proportionerliga i den exceptionella situationen. Lagstiftningen i fråga innebar bland annat att myndigheterna fick rätt att frihetsberöva individer som ansågs utgöra ett hot mot nationell säkerhet eller inblandade i otillåten aktivitet utan rättslig prövning. Lagen gav också myndigheterna rätt att införa restriktioner av individers rörelsefrihet, till exempel genom att sätta personer i husarrest eller förbjuda personer att vistas i vissa områden eller att umgås med vissa personer. När det gäller proportionalitetsbedömningen uttalade domstolen att denna måste göras noggrant och utförligt. Domstolen tittade härvid bland annat på den konkreta situationen i Irland samt vilka tidigare åtgärder som vidtagits av staten och vad dessa hade haft för effekt.[11]
Möjligheter att göra begränsningar och avvikelser måste uppfylla kraven på proportionalitet
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (härefter FN:s människorättskommitté) har uppgett att ändamål som motiverar avvikelser från ICCPR måste vara exceptionella och av tillfällig natur. Innan en stat åberopar artikel 4 i ICCPR måste den befinna sig i ett allmänt nödläge som hotar statens existens, och staten måste offentligt ha kungjort detta.[12] FN:s människorättskommitté har vidare angett följande:
“A fundamental requirement for any measures derogating from the Covenant, as set forth in article 4, paragraph 1, is that such measures are limited to the extent strictly required by the exigencies of the situation. This requirement relates to the duration, geographical coverage and material scope of the state of emergency and any measures of derogation resorted to because of the emergency. Derogation from some Covenant obligations in emergency situations is clearly distinct from restrictions or limitations allowed even in normal times under several provisions of the Covenant. Nevertheless, the obligation to limit any derogations to those strictly required by the exigencies of the situation reflects the principle of proportionality which is common to derogation and limitation powers. Moreover, the mere fact that a permissible derogation from a specific provision may, of itself, be justified by the exigencies of the situation does not obviate the requirement that specific measures taken pursuant to the derogation must also be shown to be required by the exigencies of the situation. In practice, this will ensure that no provision of the Covenant, however validly derogated from will be entirely inapplicable to the behaviour of a State party. When considering States parties’ reports the Committee has expressed its concern over insufficient attention being paid to the principle of proportionality.
The issues of when rights can be derogated from, and to what extent, cannot be separated from the provision in article 4, paragraph 1, of the Covenant according to which any measures derogating from a State party’s obligations under the Covenant must be limited “to the extent strictly required by the exigencies of the situation”. This condition requires that States parties provide careful justification not only for their decision to proclaim a state of emergency but also for any specific measures based on such a proclamation. If States purport to invoke the right to derogate from the Covenant during, for instance, a natural catastrophe, a mass demonstration including instances of violence, or a major industrial accident, they must be able to justify not only that such a situation constitutes a threat to the life of the nation, but also that all their measures derogating from the Covenant are strictly required by the exigencies of the situation.
…
The legal obligation to narrow down all derogations to those strictly required by the exigencies of the situation establishes both for States parties and for the Committee a duty to conduct a careful analysis under each article of the Covenant based on an objective assessment of the actual situation.”[13]
FN:s människorättskommittés uttalanden innebär att staten måste göra en mycket noggrann analys och redogörelse för varje avvikelse som ska göras. Samma skyldighet gäller även om staten enbart skulle utföra åtgärder som är att betrakta som begränsningar. Europadomstolen har i flera fall bedömt att stater brutit mot sina förpliktelser sedan den lagstiftning som använts i nationella nödlägen bedömts oproportionerlig.[14]
Långtgående rättighetsbegränsningar i den föreslagna krigslagen
Som angetts ovan tillåter svensk grundlag endast begränsning av de rättigheter som anges i 2 kap. 6 § regeringsformen. De begränsningar som föreslås i lagförslaget är dock så långtgående att de riskerar att utgöra vad som i de ovan nämnda konventionerna betraktas som en avvikelse från rättighetsskyddet, dvs. att statens skyldigheter tillfälligt helt åsidosätts:
- I krigslagen föreslås att signaler mellan en avsändare och en mottagare som båda befinner sig i Sverige får inhämtas om sådan inhämtning är av betydelse för att hantera yttre hot mot Sveriges säkerhet. Detta är en skillnad mot vad som gäller enligt signalspaningslagen.
- Vidare krävs enligt signalspaningslagen tillstånd för all inhämtning av signaler i elektronisk form vid signalspaning. Ansökan om tillstånd görs av Försvarets radioanstalt hos Försvarsunderrättelsedomstolen. Det finns även ett särskilt förfarande för tillstånd i brådskande fall. I sådana brådskande fall kan den befattningshavare vid Försvarets radioanstalt som regeringen föreskriver fatta ett beslut som sedan anmäls till Försvarsunderrättelsedomstolen som i efterhand prövar åtgärden. Försvarsunderrättelsedomstolen kan upphäva eller ändra beslutet om den inte finner skäl för åtgärden. När det gäller krigslagen föreslås emellertid att tillståndsgivningen ska förenklas och att den befattningshavare vid Försvarets radioanstalt som regeringen föreskriver ska få ge tillstånd till signalspaning i händelse av krig eller krigsfara. Bakgrunden är att utredningen menar att en kan anta att Försvarsunderrättelsedomstolen vid krig eller krigsfara inte kan utföra sitt uppdrag på ett rättssäkert och effektivt sätt. Av förslaget framgår att någon prövning i det enskilda fallet beträffande huruvida Försvarsunderrättelsedomstolen kan utföra sitt uppdrag i den aktuella situationen inte ska göras.[15]
- Vidare ska Försvarets radioanstalt ha rådighet över signalbärarna i krig, i stället för Siun som har rådighet enligt signalspaningslagen.[16]
- Enligt krigslagen ska inte heller Integritetsskyddsrådet utföra någon uppgift och efterhandskontroll och kontroll på begäran av enskild ska inte utföras i krig överhuvudtaget. Sådan kontroll kan begäras först när fredstid åter råder.[17] Även detta är en skillnad mot signalspaningslagen.
Sammantaget bedömer institutet att krigslagen som helhet medför att skyddet för den personliga integriteten i mycket stor utsträckning får stå tillbaka, för att ge Försvarets radioanstalt möjlighet att utföra en effektiv och ändamålsenlig signalspaning i krig eller krigsfara, och bidra till att skydda civilbefolkningen och Sveriges territoriella integritet mot främmande makt. Om det i princip inte återstår något skydd för rättigheten riskerar begränsningarna i krigslagen att utgöra vad som enligt internationell rätt skulle kunna bedömas som en avvikelse ifrån rättighetsskyddet. Institutet noterar att utredningen inte närmare behandlar frågan om hur långtgående begränsningar av rättigheterna i 2 kap. 6 § regeringsformen som kan vara tillåtna och hur dessa möjligheter förhåller sig till begreppet avvikelse i de nämnda konventionerna. Utredningen redogör förvisso för skyddet för den personliga integriteten i avsnitt 4.2.2. Där konstateras att fri- och rättigheter enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas genom lag och vad som krävs för att en begränsning ska tillåtas. Där noteras även bestämmelsen i 2 kap. 22 § regeringsformen.[18] Därefter redogörs för Europakonventionens artikel 8 och 15, Europarådets dataskyddskonvention, EU-stadgan och EU:s dataskyddsförordning. Institutet saknar emellertid en analys av skillnaderna mellan dessa regelverk och den svenska grundlagen, särskilt beträffande möjligheterna att göra vad som får betraktas som avvikelser i händelse av nationellt nödläge. Som framgått ovan anges inte någon sådan möjlighet i regeringsformen.
Institutet bedömer att den mycket översiktliga proportionalitetsbedömning som utredningen gjort[19] inte är tillräcklig för att uppfylla de krav som uppställs enligt bland annat FN:s människorättskommitté och Europadomstolens praxis. Exempelvis saknas resonemang om särreglering i krigslagen beroende på om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om ett eventuellt krig är begränsat till ett geografiskt avgränsat område. Institutet understryker emellertid att någon möjlighet till avvikelse från rättigheterna i 2 kap. 6 § regeringsformen inte framgår av svensk grundlag, oavsett om utredningen skulle ha utfört en tillräcklig proportionalitetsbedömning.
För att den föreslagna krigslagen inte ska riskera att bryta mot regeringsformen krävs i den fortsatta beredningen en noggrann analys och klart redovisade överväganden i denna del. Det behöver således utredas om krigslagen medför så långtgående begränsningar av rättighetsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen att de utgör vad som enligt internationell rätt betraktas som en avvikelse, samt hur långtgående begränsningar av grundlagens skydd som ytterst kan göras med hänsyn till ändamålet. Det krävs en noggrann proportionalitetsbedömning som uppfyller Europadomstolens och FN:s människorättskommittés krav. Mot bakgrund av det ovan anförda anser institutet att utredningen behöver kompletteras innan förslaget kan läggas fram för riksdagen.
Avsnitt 6.3.8 – Ändamål för personuppgiftsbehandling i övningsverksamhet
Institutet hänvisar i denna del till vad institutet i sitt remissvar till delbetänkandet anfört beträffande den personliga integriteten och överföring av personuppgifter till annat land eller en internationell organisation. Samma brister som institutet gjorde gällande då är aktuella beträffande överföring av personuppgifter till ett annat land eller en internationell organisation inom ramen för övningsverksamhet.[20]
Synpunkter i övrigt
Avslutningsvis vill institutet betona vikten av att frågor av detta slag får en allsidig belysning från flera perspektiv. Institutet noterar att sändlistan för remissen innefattar endast ett fåtal universitet och civilsamhällesorganisationer.
Ärendets handläggning
Efter inriktningsbeslut av styrelsen för Institutet för mänskliga rättigheter, och på styrelsens uppdrag, har detta remissvar i slutlig utformning beslutats av direktören Fredrik Malmberg på uppdrag av styrelsen för Institutet för mänskliga rättigheter. Remissvaret har föredragits av biträdande utredaren Xhenita Shala. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktören Charlotte Palmstierna, enhetschef för Utredning och analys Eva Glückman samt juristen Anna Rosenmüller Nordlander deltagit.
Fredrik Malmberg, direktör
Noter
[1] I andra sammanhang används även ordet avsteg synonymt med avvikelser.
[2] I andra sammanhang används även ord som inskränkningar, limitation och restrictions.
[3] Begränsningsgrunderna i 2 kap. 21 § regeringsformen motsvarar begränsningsgrunderna i exempelvis artikel 8.2 Europakonventionen.
[4] SOU 2023:75 Stärkt konstitutionell beredskap.
[5] SOU 2023:75.
[6] Att rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen inte tillåter avsteg har institutet även lyft fram i sitt remissvar till betänkandet Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75), dnr 3.2.1–25/2024, s. 8.
[7] SOU 2024:59, s. 173–174. Den konstitutionella nödrätten kan beskrivas som grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd står på spel, kan åsidosätta grundlag och likväl göra anspråk på att handla rättsenligt. Statsmakterna har i princip tagit avstånd från denna nödrätt.
[8] Beträffande just den personliga integriteten; se 2 kap. 6 och 21 §§ regeringsformen.
[9] Beträffande just den personliga integriteten; se artikel 8.2 i Europakonventionen.
[10] Lawless v. Ireland, 332/57, 1 juli 1961.
[11] Europadomstolen har även i bland annat Brannigan and McBride v. the United Kingdom, 14553/89, 22 april 1993 och Aksoy v. Turkey, 21987/93, 18 december 1996 konstaterat att staten befann sig i ett nationellt nödläge som motiverade avvikelser från rättighetsskyddet.
[12] FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, allmän kommentar nr. 29, p. 2-3.
[13] FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, allmän kommentar nr. 29, p. 4-6.
[14] Se exempelvis Demir and others v. Turkey, 21380/93 m.fl., 23 september 1998 och A. and others v. the United Kingdom, 3455/05, 19 februari 2009.
[15] SOU 2024:59, s. 110-113.
[16] Ibid, s. 114.
[17] Ibid, s. 117.
[18] Se ovan under avsnittet Rättsliga utgångspunkter.
[19] SOU 2024:59, s. 101–102.
[20] Institutet för mänskliga rättigheters remissvar över delbetänkandet Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet – frågor med anledning av Europadomstolens dom (SOU 2023:51), dnr 1.1.2–420/2023, s. 5.