Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga
SOU 2024:39
Datum: 2024-10-28
Justitiedepartementet
Diarienummer: 3.2.1-473/2024
Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över delbetänkandet Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga (SOU 2024:39). Yttrandet sker inom ramen för institutets uppgift att främja säkerhetsställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har även en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).
Sammanfattning
Institutet delar oron över den gängrelaterade och organiserade brottslighetens utveckling. Institutet ser att åtgärder måste vidtas för att bekämpa och förebygga brott samt skapa förutsättningar för att öka tryggheten i samhället. Institutet vill dock betona att det är av yttersta vikt att de åtgärder som vidtas är förenliga med de svenska grundlagarna och de internationella konventioner för mänskliga rättigheter som Sverige är bundet av.
Institutet välkomnar behandlingsinriktade påföljder för barn, och anser att ett sådant påföljdssystem är i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Institutet anser däremot, likt utredningen, att förslagen sammantaget kommer leda till en minskad användning av icke frihetsberövande påföljder. Slutresultatet blir en repressionshöjning där allt fler barn och unga vuxna döms till mer ingripande påföljder och längre frihetsberövanden samt fängelsestraff. Med unga vuxna menas i detta remissyttrande ungdomar i åldrarna 18–20.
Slutbetänkandet ska dessutom behandla frågan om sänkt straffmyndighetsålder. Institutet vill därför redan nu påminna regeringen om att FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté) i sin senaste granskning av Sverige rekommenderade att straffmyndighetsåldern på 15 år bibehålls.[1] En sänkning skulle strida mot barnkonventionen och de rekommendationer Sverige har fått, men även mot kommitténs uppmaning till konventionsstaterna att under inga omständigheter sänka den lägsta straffbarhetsåldern, i enlighet med artikel 41 i konventionen.[2]
Institutet tar följande inställning:
- Institutet avstyrker förslagen om avskaffad ungdomsreduktion i åldrarna 18–20 år samt minskad ungdomsreduktion i åldrarna 15–17 år. Förslagen innebär en repressionshöjning som inte är förenlig med barnkonventionen eller internationella principer.
- Institutet avstyrker införandet av den nya ungdomspåföljden utvidgad ungdomsövervakning.Institutet anser att utredaren inte har presenterat tillräckliga skäl för behovet av en ny påföljd av en sådan ingripande karaktär. Därtill anser institutet att förslaget innehåller materiella brister.
- Institutet avstyrker att den obligatoriska halvtidsprövningen för påföljden ungdomsövervakning tas bort.
- Institutet tillstyrker förslaget att tillämpningsområdet för ungdomsövervakning inte bör utvidgas.
- Institutet noterar att det redan i utredarens direktiv är angivet vad utredaren ska föreslå. En sådan utformning av uppdraget föregriper lagstiftningsprocessen och ger lagstiftaren ett begränsat beredningsunderlag.
- Institutet ser risker för att den nya påföljden utvidgad ungdomsövervakning kommer att ha diskriminerande effekter.
- Institutet anser vidare att utredningens konsekvensanalys vad gäller barns rättigheter är otillräcklig.
Om förändringarna genomförs, vill institutet framhålla följande:
Utvidgad ungdomsövervakning
- Institutet avstyrker att verkställigheten inleds på en kriminalvårdsanstalt. Institutet ifrågasätteratt det är åldern vid domstillfället som ska vara vägledande vid valet av påföljd. Institutet anseratt påföljden förutsätter en behovs- och lämplighetsprövning.
Ungdomsövervakning
- För det fall att en obligatorisk halvtidsprövning avskaffas, anser institutet att den unge själv ska kunna ansöka om en minskning av rörelseinskränkningar.
Övergripande synpunkter
Fördefinierat uppdrag urholkar lagstiftningsprocessen
Institutet noterar att det redan i utredarens direktiv är angivet vad utredaren ska föreslå. En sådan utformning av uppdraget föregriper lagstiftningsprocessen och ger lagstiftaren ett begränsat beredningsunderlag.
Redan fördefinierade uppdrag hindrar utredarens möjlighet att göra en fullständig analys, där bland annat barnets rättigheter samt mänskliga rättigheter respekteras.
Repressionshöjningen är svåröverblickbar
Det pågår flertalet parallella initiativ för att höja repressionsnivån, exempelvis i form av skärpningar av straffskalor och skärpt straffmätning vid flerfaldig brottslighet. Institutet instämmer i utredarens bedömning att de samlade konsekvenser för barn och unga vuxna av omläggningen av kriminalpolitiken inte går att överblicka.[3]
Institutet bedömer att förslagen i detta betänkande kommer medföra en repressionshöjning som är svåröverblickbar. Institutet anser att en omfattande och enhetlig översyn av det straffrättsliga systemet för barn och unga vuxna måste göras.
Även nyttan av förslagen kan ifrågasättas med hänsyn till att det inte finns stöd för att en ökad straffrättslig repression leder till minskad brottslighet bland unga lagöverträdare. I stället kommer förslagen innebära att fler barn och unga vuxna blir föremål för frihetsberövanden. Unga vuxna som begår mindre allvarliga brott, där straffet är lindrigare än ett års fängelse, omfattas av en repressionshöjning som inte har motiverats tillräckligt i betänkandet.
Slutbetänkandet ska dessutom behandla frågan om sänkt straffmyndighetsålder, vilket påverkar den samlade effekten av de nu aktuella förslagen. Institutet vill påminna regeringen om att FN:s barnrättskommitté i sin senaste granskning av Sverige rekommenderade att straffmyndighetsåldern på 15 år bibehålls.[4] En sänkning skulle strida mot barnkonventionen och de rekommendationer Sverige har fått, men även mot kommitténs uppmaning till konventionsstaterna att under inga omständigheter sänka den lägsta straffbarhetsåldern, i enlighet med artikel 41 i konventionen.[5]
Kommentarer på enskilda förslag
6.3 – Avskaffad ungdomsreduktion för unga myndiga
Institutet avstyrker utredningens förslag om attungalagöverträdares ålder inte ska beaktas vid straffmätningen.
När ungdomsreduktionen avskaffas kommer fler unga vuxna dömas till fängelse för lindrigare brott, samt till längre fängelsestraff än vad som hade dömts ut med ungdomsreduktionen.[6]
FN:s barnrättskommitté uppskattar att vissa länder tillämpar regler för omyndiga lagöverträdare även på personer över 18 år, vilket stämmer överens med forskning som visar att hjärnan utvecklas till tjugo-årsåldern.[7] Även FN:s minimistandardregler för rättskipning rörande ungdomsbrottslighet, de så kallade Pekingreglerna, föreskriver att ansträngningar ska göras för att tillämpa reglernas principer på unga vuxna.[8] Europarådets ministerkommitté rekommenderar att stater behandlar lagöverträdare under 21 år på liknande sätt som omyndiga, med hänsyn till övergången från barn till vuxen.[9]
Institutet anser att förslaget innebär ett stort avsteg från behandlingen av unga vuxna i straffprocessen och från rehabiliteringssyftet i svensk straffrätt. Det finns inte heller någon forskning till stöd för att hårdare straff minskar kriminaliteten för unga lagöverträdare.[10] Institutet anser att den föreslagna skärpningen inte följer barnkonventionen, Pekingreglerna, FN:s barnrättskommittés rekommendationer eller Europarådets ministerkommittés riktlinjer.
7 – Ungdomsreduktion i åldrarna 15–17 år
Institutet avstyrker förslaget att minska ungdomsreduktionen för lagöverträdare i åldrarna 15–17 år eftersom det strider mot artikel 40 i barnkonventionen. I enlighet med artikel 41 i barnkonventionen bör stater dessutom inte vidta åtgärder som innebär en försämring.
FN:s barnrättskommitté har uttalat att barn skiljer sig åt från vuxna i sin fysiska och psykiska utveckling. Dessa skillnader utgör enligt kommittén grundvalen för barns lägre straffrättsliga ansvar och för ett separat system där barn behandlas på ett annat och mer individbaserat sätt. Kommittén framhåller att det är bevisat att det är skadligt för barn att exponeras för det straffrättsliga systemet och att detta begränsar deras möjligheter att växa upp till ansvarstagande vuxna.[11]
Kommittén uttalade vid sin senaste granskning av Sveriges genomförande av barnkonventionen att den var djupt oroad över de steg som tagits för att sänka straffmyndighetsåldern, isoleringen av intagna barn och lagändringar om strängare straff.[12] Kommittén har därtill i sina allmänna kommentarer uttalat att ett rent bestraffande synsätt strider mot de principer för rättskipning för barn som uttrycks i artikel 40.1 i konventionen.[13]
FN:s globala studie om frihetsberövande av barn från 2019 pekar på att frihetsberövande har en kraftigt negativ effekt på barns hälsa och utveckling, samt att frihetsberövande är ett ineffektivt verktyg för att säkerställa samhällsskydd på lång sikt.[14] Även i en tidigare utredning som rörde slopad straffrabatt för unga myndiga konstaterades att det inte finns något empiriskt, eller erfarenhetsbaserat, stöd för skärpta påföljder för unga lagöverträdare.[15]
Institutet anser att en förändring av ungdomsreduktionen för omyndiga lagöverträdare är i strid med barnkonventionen. Förslaget har inte heller något vetenskapligt stöd.
Institutet anser att utredningens konsekvensanalys vad gäller barns rättigheter är otillräcklig. Det saknas en analys av intressekonflikten mellan barnets bästa och intresset av repressionshöjning. Utredningen berör inte heller vilka negativa effekter förslagen kan få på barns utveckling och hälsa.
7.3.4 – Ungdomsreduktion bör göras i skälig omfattning
Utredaren menar att förslaget om att beakta barnets ålder i skälig omfattning kommer ge domstolen utrymme för en mer nyanserad bedömning, även i fall där åldern tidigare inte har fått tillräcklig betydelse.
Institutet anser tvärtom att förslaget medför en risk för godtyckliga bedömningar och en minskad förutsägbarhet av hur ungdomsreduktionen tillämpas. En sådan följdeffekt riskerar äventyra rättsstatens princip om att liknande brott ska leda till liknande påföljder.
10 – Översyn av reglerna kring ungdomsövervakning
10.3.4 Ungdomsövervakning vid organiserad eller systematisk brottslighet?
Institutet tillstyrker förslaget att tillämpningsområdet för ungdomsövervakning inte bör utvidgas.
Utredaren har i betänkandet tagit ställning till om domstolen som ett särskilt skäl för ungdomsövervakning ska beakta om det finns anledning att anta att en sådan påföljd skulle kunna avhålla den unge från brottslighet som utövas i organiserad form eller systematiskt. Institutet delar utredarens bedömning om att ett sådant förslag riskerar ett dubbelbeaktande, det vill säga att samma omständigheter beaktas både som en försvårande omständighet och ett mer ingripande påföljdsval.
10.5.2 – Ingen obligatorisk halvtidsprövning
Institutet avstyrker avskaffandet av en obligatorisk halvtidsprövning.
Påföljden ungdomsövervakning är relativt ny och bedömningsunderlaget på hur påföljden fungerar i dess nuvarande form är begränsat. Utredaren påpekar själv att det därför saknas resultat kring hur denna påföljd fungerar, men antar ändå att den fungerar väl.[16] Institutet anser inte att det har lagts fram tillräckliga skäl för att skärpa påföljden ytterligare.
Utredaren har föreslagit att den obligatoriska halvtidsprövningen av rörelseinskränkningarna ska göras fakultativ, vilket äventyrar rättssäkerheten för det enskilda barnet. För det fall att en obligatorisk halvtidsprövning avskaffas, anser institutet att den unge själv, i enlighet med artiklarna 40 b (v) och 16 i barnkonventionen, ska kunna ansöka om en minskning av rörelseinskränkningar.
11.2 Den nya påföljden utvidgad ungdomsövervakning
Institutet välkomnar påföljder för ungdomar som kan användas i stället för fängelse. Samtidigt belyser utredaren själv att påföljden, så som den är utformad, är att likställa med ett frihetsberövande straff.[17] Institutet anser att det är viktigt att nya ungdomspåföljder enbart används i syfte att undvika fängelse, och inte som en möjlighet till att införa ytterligare straffskärpningar för barn.
Institutet anser att utredaren inte har presenterat tillräckliga skäl för behovet av en ny påföljd av en sådan ingripande karaktär. Enligt institutet borde införandet av en ny påföljd föregås av en utvärdering av hur ungdomsövervakningen har fungerat hittills.
Institutet avstyrker därför förslaget. Nedan följer synpunkter på förslagets materiella utformning.
11.3.2 – Tillämpningsområdet
Enligt nuvarande rätt ska åldern vid tidpunkten för brottet vara avgörande (jfr 29 kap. 7 § Brottsbalken, BrB). Utredaren föreslår att särskilda skäl ska krävas för att tillämpa en viss påföljd på den som har fyllt 18 år vid domstillfället.
Institutet ifrågasätter förslaget att åldern vid domstillfället ska vara vägledande vid valet av påföljd. Institutetanser att utredaren inte har utrett problematiken i förslaget tillräckligt.
Barn som anklagas för eller befinns skyldiga till brott har rätt till en behandling som tar hänsyn till deras ålder och möjligheter till rehabilitering (artikel 40 barnkonventionen). FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer understryker att den relevanta åldern är den vid tidpunkten för brottet. Rättssystemet bör skydda barn som var under 18 år när brottet begicks, även om de fyller 18 under rättegången eller det straffrättsliga förfarandet.[18]
Förslaget riskerar även att äventyra legalitetsprincipens krav på förutsägbarhet och kan innebära att domstolarnas handläggningstid får en avgörande betydelse vid valet av påföljd. Visserligen finns en liknande ordning om ålder vid domstillfället för påföljden ungdomsövervakning. Den nya påföljden utvidgad ungdomsövervakning är dock tänkt som ett sista steg innan fängelse, medan vanlig ungdomsövervakning är ett sista steg innan sluten ungdomsvård. Eftersom utvidgad ungdomsövervakning är den sista möjliga ungdomspåföljden ifrågasätter institutet att åldern vid domstillfället ska vara avgörande.
11.5.2 – Verkställighetsplanering i kriminalvårdsanstalt
Utredaren föreslår att påföljden utvidgad ungdomsövervakning ska inledas på en kriminalvårdsanstalt. Om barnet fyller 18 år under verkställigheten ska verkställigheten kunna övergå i annan form, det vill säga på vuxenanstalt.[19] Syftet med vistelsen på anstalt är att kunna genomföra en verkställighetsplanering, där Kriminalvården i samverkan med socialtjänsten ska bedöma om den dömdes hemförhållanden är tillräckligt bra för att hemarresten ska kunna fungera i praktiken.[20]
Frihetsberövande av barn får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpligast tid (artikel 37 barnkonventionen). FN:s barnrättskommitté har rekommenderat Sverige att en separerande åtgärd ska ske under kortast möjliga tid och endast som en sista utväg för att skydda barnet eller andra.[21] Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har i sin årsrapport för 2015 förespråkat att dömda barn ska vara placerade i institutioner som är särskilt utformade för målgruppen, och erbjuda en icke-fängelselik miljö med åldersanpassade interna regelverk och där personalen har utbildning i att bemöta unga.[22]
Att placera barn på kriminalvårdsanstalt ska endast ske i undantagsfall när det är absolut nödvändigt, och inte vara en standardlösning. Institutet anser att den inledande vistelsen på kriminalvårdsanstalt skulle kunna undvikas genom att i stället införa en behovs- och lämplighetsbedömning innan verkställighetsstadiet.
Verkställigheten i kriminalvårdsanstalt
Utredaren bedömer att Kriminalvården ska ta ställning till om de som har dömts till utvidgad ungdomsövervakning borde hanteras separat eller placeras på samma ungdomsavdelningar som andra intagna.[23]
Av artikel 37 framgår att varje frihetsberövat barn ska hållas åtskilt från vuxna, om det inte bedöms vara till barnets bästa att inte göra detta.
Institutet vill påminna om följande. FN:s barnrättskommitté har uttalat att barn som fyller 18 under avtjänandet av en påföljd inte ska förflyttas till center för vuxna.[24] Vidare uttalas att innebörden av att varje frihetsberövat barn ska hållas åtskilt från vuxna ska inte tolkas som att ett barn som har placerats på en ungdomsanstalt måste flyttas till en anstalt för vuxna så snart hen har fyllt 18 år. Vad som är bäst för den unge ska vara ledande, när det inte står i motsättning till vad som bedöms vara det bästa för barnen på anstalten.[25]
11.5.7 – Påverkan på den dömde, syskon och övriga anhöriga
Behovs- och lämplighetsprövning
Institutet ifrågasätter att utredarens slutsats att påföljden inte förutsätter en behovs- och lämplighetsprövning, med hänsyn till att utredaren själv pekar på att det kommer finnas fall där påföljden inte kan verkställas i hemmet.[26]
Enligt institutets mening kommer avsaknaden av en behovs- och lämplighetsprövning i stället medföra att det på verkställighetsstadiet uppdagas att påföljden inte kan verkställas i hemmet. Det öppnar för en oförutsägbar och rättsosäker tillämpning av åtgärden, i strid med barnkonventionens grundläggande principer om barnets bästa, rätten till liv och utveckling och icke-diskriminering (artiklarna 2, 3 och 6 i barnkonventionen).
I artikel 40 (4) i barnkonventionen föreskrivs att konventionsstaten ska se till att alternativ till anstaltsvård finns tillgängliga för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välfärd och är rimligt både med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet.
Institutet uppmanar därför att en behovs- och lämplighetsprövning ska vara obligatorisk vid utdömandet av påföljden. En sådan prövning ska inte medföra ett dubbelbeaktande av omständigheter (se avsnitt 10.3.4).
Bristande analyser riskerar diskriminerande effekter
Barnkonventionen gäller som lag sedan 1 januari 2020 och av artikel 3 framgår att vid åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, dvs. en prövning av barnets bästa ska göras. Institutet framhåller att utredningen brister i sin barnkonsekvensanalys samt saknar en analys av eventuella diskriminerande effekter av förslaget.
Utredaren konstaterar att den nya påföljden utvidgad ungdomsövervakning ibland inte kan verkställas i hemmet, men analyserar inte hur många barn som omfattas av en sådan situation. Institutet anser att det är mycket bekymmersamt att en ny påföljd föreslås utan att redovisa en analys av förslagets konsekvenser för de barn som inte kan verkställa påföljden i hemmet. Det kan exempelvis handla om barn i barnfattigdom, barn som redan har pågående insatser enligt lagen om vård av unga eller ensamkommande barn och unga utan nätverk i Sverige.[27]
Det saknas dessutom en analys av hur den nya påföljden kan påverka barn med funktionsnedsättningar. Det finns en betydligt högre förekomst av psykiatriska problem hos kriminalvårdsklienterna än hos övriga befolkningen.[28]
Ärendets handläggning
Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av den biträdande utredaren Azalea Safaei. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktör Charlotte Palmstierna, enhetschef Eva Glückman samt juristen Anna Rosenmüller Nordlander och utredaren Andreas Ljungholm deltagit.
Fredrik Malmberg, direktör
[1] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, UN Doc. CRC/C/SWE/CO/6–7, den 7 mars 2023, punkt 44 samt 45(a).
[2] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 22.
[3] SOU 2024:39, s. 329.
[4] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, CRC/C/SWE/CO/6–7, den 7 mars 2023, punkt 44 och 45(a).
[5] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 22. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[6] SOU 2024:39, s. 301
[7] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 32. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[8] Förenta nationernas minimistandardregler för rättskipning rörande ungdomsbrottslighet (Pekingreglerna), Art. 3.3 ”Efforts shall be made to extend the principles embodied in the Rules to young adult offenders”.
[9] Recommendation Rec(2003)20 of the Committee of Ministers to member states concerning new ways of dealing with juvenile delinquency and the role of juvenile justice, punkt 11.
[10] Se t ex. SOU 2018:85, s. 15 och 199.
[11] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 2 och 76. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[12] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, CRC/C/SWE/CO/6–7, den 7 mars 2023, punkt 44.
[13] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 76. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[14] UN Global Study on Children Deprived of their Libery, 2019, s. 249ff.
[15] SOU 2018:85, s. 15 och 199.
[16] SOU 2024:39, s. 175 ff.
[17] SOU 2024:39, s. 241.
[18] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 30-31. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[19] SOU 2024:39, s. 120.
[20] SOU 2024:39, s. 226.
[21] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, CRC/C/SWE/CO/6–7, den 7 mars 2023, punkt 45 (f).
[22] Juveniles deprived of their liberty under criminal legislation, CPT/Inf(2015)1-part.
[23] SOU 2024:39, s. 251.
[24] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 35. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[25] FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 24 om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, UN Doc. CRC/C/GC/24, den 18 september 2019, punkt 93 samt rekommendation nr. 110. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[26] Se exempelvis SOU 2024:39, s. 228.
[27] Barnkonventionen artikel 2.1 samt FN:s kommitté för barnets rättigheter, Allmänna kommentar nr. 14 om barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms
vara barnets bästa, CRC/C/GC/14, den 29 maj 2013, punkt 76. I svensk översättning via Barnombudsmannen.
[28] SOU 2024:54.