En ny ordning för asylsökandes boende (SOU 2022:63)
Ju2022/03315
Yttrande till: Socialdepartementet
Datum: 2023-06-30
Diarienummer: 1.1.2-214/2023
Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över delbetänkandet En ny ordning för asylsökandes boende (SOU 2022:64). Yttrandet lämnas inom ramen för institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i våra grundlagar och för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter.
Institutet är inte anmodade att svara på denna remiss, men väljer att göra det då förslagen som presenteras har betydelse för säkerställandet av mänskliga rättigheter.
Institutet har uppmärksammat att utredningen under remisstiden för detta delbetänkande, den 22 juni 2023, fått ett relativt omfattande tilläggsdirektiv (dir. 2023:93). Det nya direktivet rör till stora delar samma eller nära angränsande områden som behandlas i detta delbetänkandet. Institutet väljer dock att kommentera några av förslagen i delbetänkandet, om än kortfattat.
4.4 och 4.4 Boende på asylboende som villkor för dagersättning, särskilt bidrag och undantag från kravet på arbetstillstånd
Institutet avstyrker utredningens förslag att asylsökande och personer som omfattas av massflyktsdirektivet ska bo på asylboende för att få rätt till dagersättning, särskilt bidrag och möjligheten att omfattas av undantaget från kravet på arbetstillstånd[1]. Institutet anser att utredningens förslag innebär inskränkningar av asylsökandes och personer som omfattas av massflyktsdirektivets fri- och rättigheter, specifikt rätten att röra sig fritt och välja bosättningsort[2], rätten till privat- och familjeliv[3] och rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och en lämplig bostad[4]. Utredningen har inte visat på att förslagen är lämpliga och nödvändiga, enligt proportionalitetsprincipen[5], i relation till utredningens syfte att få flera att bo på asylboende och att motverka bostadssegregation.
Utredningen lämnar olika förslag om att villkora försörjningsmöjligheterna för asylsökande och personer som omfattas av massflyktsdirektivet för att få fler av dem att välja att bo på asylboende. Utredningen drar dock slutsatsen att tidigare åtgärder som avskaffad bostadsersättning[6] och begränsningar i dagersättning för de som bosätter sig i särskilt angivna områden[7] inte haft någon effekt på hur stor andel asylsökande som väljer eget boende.[8]
Det framgår även av betänkandet att undersökningar visat att många asylsökande som väljer att bo i eget boende inte gör det för att eget boende anses medföra fördelar, utan snarare för att slippa bo på asylboende.[9] Utredningen redogör utförligt för de omfattande brister som dagens asylboenden är behäftade med, såsom trångboddhet, lokalisering långt ifrån tätorter med arbetsmöjligheter, bristande tillgänglighet, otrygghet, intrång i privatliv samt avsaknad för utrymme för barns läxläsning, vila och lek. Utredningen visar däremot inte på hur dessa brister ska åtgärdas innan de andra författningsförslagen träder i kraft.
Institutet ser positivt på att utredningen ger Migrationsverket i uppdrag att utforma asylboende så att fler ska vilja bo där och redogör för åtgärder särskilt att boenden ska lokaliseras i tätorter eller städer med tillgång till allmänna kommunikationer, närhet till arbetsmöjligheter och möjligheter att besöka bibliotek, parker, lekplatser och andra offentliga utrymmen, att färre personer ska behöva dela boende, att boende ska ha tillgång till egna kök och badrum för att främja privatlivet, att boenden ska utformas så att barn ska kunna nyttja sin rätt till vila, lek och fritid[10] och att individuella önskemål ska tillgodoses.[11]
Av betänkandet framkommer dock att dessa åtgärder endast är överväganden och att förslagen inte ska medföra begränsningar i hur regeringen och Migrationsverket väljer att organisera asylboenden.[12] Åtgärderna förekommer inte heller i utredningens ekonomiska konsekvensanalys.
Institutet ser med oro på de människorättsliga konsekvenser förslagen kan få för de asylsökande som utan beviljat undantag bosätter sig i eget boende. Institutet delar utredningens analys att asylsökande utan laglig försörjning riskerar att hamna i en mycket utsatt situation.[13] Institutet vill särskilt lyfta den risk för olika typer av exploatering, så som sexuell exploatering, som denna grupp riskerar utsättas för, där kvinnor, barn och unga, hbtqi-personer och personer med funktionsnedsättning är särskilt sårbara grupper. [14]
Ett syfte med förslagen att få fler asylsökande att bo på asylboende är, enligt utredningen, att motverka bostadssegregation och bristande integration. Institutet vill påminna om att tidigare utredningar konstaterat att bostadssegregationen i samhället inte kan härledas till asylsökandes egenbosättning.[15]
Om förslagen i denna del blir föremål för vidare beredning, vill institutet betona vikten av att individuella bedömningar görs och att möjligheterna för att beviljas undantag från kravet på att bo i asylboende inte är för snäva. Institutet vill här särskilt lyfta barnkonventionens[16] ställning som svensk lag och att myndigheter är skyldiga att göra individuella bedömningar av barnets bästa i varje enskilt ärende som rör barn och inte utgå ifrån generella riktlinjer. Institutet anser därför att även utlänningar med särskilda skäl att inte bo på asylboende med hänsyn till sina personliga förhållanden bör kunna omfattas av undantaget, inte bara de personer som har synnerliga skäl.[17]
4.6.1 En lagreglerad rätt att kontrollera boendeutrymmen och förvaringsställen på asylboende
Institutet avstyrker utredningens förslag om att införa ett särskilt regelverk som ger Migrationsverket och kommuner lagreglerad rätt att kontrollera boendeutrymmen och förvaringsställen på asylboenden. Institutet anser att utredningen inte visat att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga. Den föreslagna regleringen lever inte heller upp till de rättssäkerhetskrav i fråga om förutsebarhet och rättslig kvalitet som Europakonventionen ställer på den här typen av åtgärder.[18]
Institutet anser att förslaget är så omfattande och oprecist att risken för ett oförutsebart och därmed godtyckligt användande av befogenheten är uppenbar. Avvägningar om åtgärden är proportionerlig till integritetsintrånget för de berörda individerna kan bli mycket svåra att göra. Bedömningar i de enskilda fallen försvåras ytterligare när åtgärden avser utrymmen som kommer att delas mellan flera individer, till exempel en sovsal. Vidare anser institutet att utredningen inte visat på vilket sätt innehållet i ett slutet förvaringsutrymme visar var en person befinner sig. Utredningen har inte heller redogjort varför mindre ingripande åtgärder inte skulle kunna vidtas för att få denna information.
6 Åtgärder vid misskötsamhet på asylboende
Institutet avstyrker utredningens förslag att dra in dagersättning vid misskötsamhet på asylboende. Institutet anser, i likhet med utredningen, att det finns ett stort behov av en trygg och säker boendemiljö på asylboenden men ifrågasätter att sänkt dagersättning kommer att leda till ökad trygghet.
Institutet noterar att det i den Brå-rapport om brott och brottsutsatthet på kollektiva asylboenden, som utredningen hänvisar till, inte föreslås disciplinära sanktioner i form av nedsättning av dagersättning för att komma till rätta med en otrygg miljö. I Brå-rapporten lämnas i stället förslag så som mindre boenden med färre personer per rum, trygga enheter för kvinnor och barn i ensamhushåll, mer personal på boendena, snabbare förflyttningar av personer som begått brott eller spridit otrygghet och främjandeinsatser för den psykiska hälsan hos de asylsökande.[19] Institutet noterar även att Brå i sin rapport lyfter fram höjd dagersättning som en åtgärd som i sig kan minska psykisk ohälsa och möjligen även en del av stöldbrottsligheten på asylboenden.[20]
Institutet vill slutligen påminna om att mottagandedirektivet stadgar att medlemsstaterna vid inskränkningar av materiella mottagningsvillkor ska beakta proportionalitetsprincipen och säkerställa värdiga levnadsvillkor.[21] Utifrån att dagersättningen redan är på en mycket låg nivå, som bland annat har kritiserats av FN:s granskningskommittéer,[22] kan även en tillfällig och partiell nedsättning bli oproportionerlig i det enskilda fallet.
6.3.1 Omplacering till ett annat asylboende
Som angett ovan, anser institutet att en trygg och säker boendemiljö i första hand ska säkerställas via förebyggande och evidensbaserade åtgärder. Vidare anser institutet att barn som utgångspunkt inte borde kunna placeras på boenden för ”utåtagerande” personer som kräver närvaro av väktare eller ordningsvakter och att det särskilt ska beaktas hur förflyttning av en vuxen som har barn som är i beroendeställning till den vuxne skulle påverka barnet.
Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Selma Gušić. I den slutliga beredningen har även utredaren/juristen Lars Olsson och ställföreträdande direktör Charlotte Palmstierna deltagit.
Fredrik Malmberg
Noter
[1] Villkorandet av möjligheten att undantas från kravet på arbetstillstånd gäller enbart asylsökande.
[2] Artikel 2 fjärde tilläggsprotokollet i Europakonventionen och Artikel 12 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR).
[3] Artikel 8 i Europakonventionen, artikel 17 i ICCPR, artikel 16 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och artikel 22 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD).
[4] Artikel 25 i FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna, artikel 11 i ICESCR, artikel 28 i CRPD och artikel 27 i barnkonventionen. Även artikel 21 i flyktingkonventionen slår fast att flyktingar har rätt till bostad i samma utsträckning som andra icke-medborgare.
[5] Proportionalitetsprincipen är en internationell rättsprincip som används för att fastställa om inskränkningen av individens grundläggande rättigheter står i proportion till ett eftersträvat nationellt mål och nödvändigheten av att uppnå detta mål, samt om åtgärderna är lämpliga och nödvändiga för att uppnå ändamålet.
[6] Prop. 2004/05:28, Bostadsersättning för asylsökande
[7] Prop. 2019/20:10, Ett socialt hållbart eget boende för asylsökande
[8] SOU 2022:64 s. 118
[9] SOU 2022:64 s. 126
[10] Artikel 31 i barnkonventionen.
[11] SOU 2022:64 s. 200-207
[12] SOU 2022:64 s. 143
[13] SOU 2022:64 s. 303
[14] Se Jämställdhetsmyndigheten (2021) Att stärka arbetet mot att barn och unga respektive vuxna utnyttjas i prostitution och människohandel, samt kartlägga omfattningen av prostitution och människohandel och FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering mot kvinnor General recommendation No. 38 (2020) on trafficking in women and girls in the context of global migration.
[15] SOU 2003:75 s. 49–53
[16] Asylsökande barn omfattas av alla rättigheter i barnkonventionen. I artikel 22 slås dessutom fast att stater har en särskild skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att asylsökande barn ska få lämpligt skydd och humanitärt bistånd för att kunna åtnjuta sina rättigheter. Av barnkonventionens artikel 27 framgår att varje barn har rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling och till en lämplig bostad. En stat ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra rättigheten och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostad.
[17] Se den föreslagna 8§ i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl
[18] Se t.ex. Europadomstolens domar i stor sammansättning, Vavřička m.fl. mot Tjeckien, no. 47621/13, den 8 april 2021, p. 273, och Animal Defenders International mot Storbritannien, no. 48876/08, 22 April 2013, p. 108, och där gjorda referenser.
[19] Brå (2020), Brott och brottsutsatthet på kollektiva asylboenden under 2018. Rapport 2020:16.
[20] Ibid s. 69
[21] Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, artikel 20.5
[22] Se Institutet för mänskliga rättigheter, Årsrapport 2023, s. 106f och där gjorda referenser.]