Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans – Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet

(SOU 2023:9), S2023/00990

Yttrande till: Socialdepartementet

Datum: 2023-06-09

Diarienummer: 1.1.2-290/2023

Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) yttrar sig över Huvudmannaskapsutredningens (S2021:05) slutbetänkande Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans – Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. Detta görs inom ramen för institutets uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), och andra för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter.

Institutet har en särskild roll kopplad till rättigheter för personer med funktionsnedsättning då institutet ska fullgöra de uppgifter som en oberoende nationell mekanism har enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD). 

Institutet är inte anmodat att svara på denna remiss, men väljer att göra det då förslagen som presenteras har betydelse för säkerställandet av mänskliga rättigheter och genomförandet av CRPD.

Institutet väljer i detta remissyttrande att kommentera några av utredningens förslag som det bedömer har inverkan på enskildas mänskliga rättigheter.

Sammanfattning

Institutet ställer sig bakom utredningens förslagatt insatsen personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade och assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken ska organiseras i ett samlat statligt huvudmannaskap. Institutet bedömer att reformen har förutsättningar att positivt bidra till genomförandet av CRPD i Sverige, bland annat genom förbättrade förutsättningar för likvärdiga bedömningar av enskildas ansökningar om personlig assistans. Institutet delar också utredningens bedömning att ett samlat huvudmannaskap kan ha positiva effekter för rätten till integritet, samt för den enskildes möjligheter att utkräva sina rättigheter.

Utredningen föreslår inte att någon fast undre gräns ska införas för att kvalificera sig till personlig assistans, vilket kan ha såväl positiva som negativa utfall. Institutet lyfter här fram behovet av uppföljning. Vidare måste Försäkringskassans handläggningstider hållas på en rimlig nivå och staten ha ett ansvar att se till att tillräckligt med resurser finns tillgängliga för att möta den ökade arbetsbördan. Institutet ställer sig även i huvudsak bakom utredningens förslag på metod för uppföljning av kvaliteten på den personliga assistansen.   

Institutet vill emellertid lyfta fram behovet av att följa upp reformens effekter och understryka vikten av att detta görs utifrån ett människorättsperspektiv.

Ett statligt huvudmannaskap skapar bättre förutsättningar för likvärdighet (avsnitt 4.2.1)

Utredningen föreslår att staten ska ha ett samlat huvudmannaskap för den personliga assistansen. Ett av skälen till denna slutsats är att utredningen bedömer att staten som ensam huvudman har bättre förutsättningar att främja och upprätthålla en enhetlig och likvärdig handläggning av enskildas möjlighet att få personlig assistans. Det beskrivs av utredningen att det idag finns skillnader i olika kommuners tillämpning av regelverket kring personlig assistans.[1] Utredningens förslag innebär att antalet beslutsfattande myndigheter över landet går från 291 till en.

Institutet ser positivt på utredningens förslag och delar bedömningen att denna förändring skulle stärka förutsättningarna för mer likvärdiga bedömningar och ett mer jämlikt genomförande av rättigheterna i enlighet med CRPD.

Enligt artikel 19 (b) i CRPD är konventionsstaterna skyldiga att säkerställa att personer med funktionsnedsättning har tillgång till ”…sådant personligt stöd (eng. personal assistance) som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället”. [2]  Den enskildes tillgång till insatsen ska inte vara avhängig i vilken kommun den enskilde bor. Även FN:s kommitté om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRPD-kommittén) har i sina rekommendationer till Sverige vid flera tillfällen lyft fram problemet med att rättigheter implementeras olika i olika kommuner.[3] I en av CRPD-kommitténs allmänna kommentarer avråder kommittén från decentralisering som leder till skillnader i tillgången till rätten att leva självständigt i samhällsgemenskapen beroende på var man bor.[4]

Institutet vill samtidigt lyfta vikten av uppföljning av reformens effekter för personer med funktionsnedsättning samt att uppföljningen görs utifrån ett människorättsperspektiv. Enligt artikel 33.1 åtar sig konventionsstaten att ”…insamla ändamålsenlig information, däribland statistik och forskningsrön, som gör det möjligt att utforma och genomföra riktlinjer som ger verkan åt denna konvention.”

Ett statligt huvudmannaskap minskar riskerna för att enskilda ska känna sig låsta till sin hemkommun (avsnitt 4.2.4)

Utredningen lyfter fram att personer med funktionsnedsättning som har personlig assistans kan känna sig låsta till den kommun som har beviljat insatsen. Detta beror på att det finns en risk, om den enskilde vill flytta, att den nya kommunen gör en annan och hårdare bedömning av behovet av stöd. Utredningen menar att detta är ett problem som kan minska vid ett samlat statligt huvudmannaskap.

Institutets delar bedömningen att den föreslagna förändringen kan stärka möjligheterna för enskilda att själva välja bosättningsort. Institutet framhåller dock att det inte enbart är möjligheten att behålla sin personliga assistans som är avgörande för den enskildes förutsättningar att byta kommun. Detta eftersom den enskilde även kan ha andra former av stöd som beviljats på kommunal nivå, så som bostadsanpassningar, daglig verksamhet med mera. Institutet vill påminna om att konventionsstaterna har en skyldighet, enligt artikel 19(a) i CRPD, att säkerställa att personer med funktionsnedsättning fritt kan välja sin bosättningsort.

Ett samlat huvudmannaskap gör systemet tydligare (avsnitt 4.1.1.)

Utredningen beskriver hur det dubbla huvudmannaskapet och ansvarsgränsen gör att personer som har ett behov av hjälp med grundläggande behov som ligger i gränslandet runt 20 timmar i veckan kan behöva ansöka om personlig assistans enligt LSS och assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken samtidigt, vilket kan leda till att Försäkringskassan och kommunen behöver göra parallella utredningar av den enskildes behov. Den enskilde kan därmed behöva svara på integritetskänsliga frågor från två olika aktörer. Utredningen bedömer att detta problem blir löst vid ett samlat huvudmannaskap.

Institutet delar uppfattningen att ett samlat huvudmannaskap kan ha positiva effekter för rätten till integritet. Under en sådan ordning behöver den enskilde enbart gå igenom utredningsförfarandet hos en instans, vilket kan ha positiva effekter relaterat till artikel 17 i CRPD om rätt till skydd för den personliga integriteten. Detta då integritetsnära och känsliga uppgifter inte behöver samlas in av, och hanteras hos, flera aktörer.

Vidare bedömer institutet att det samlade huvudmannaskapet kan ha en positiv effekt för den enskilde när det handlar om att tillvarata och utkräva sina rättigheter då den enskilde enbart behöver vända sig till en instans när det handlar om frågor, ansökan och begäran om omprövning avseende insatsen personlig assistans Detta kan förväntas bidra till ökad tydlighet och överblickbarhet kopplat till det gällande regelverket. Det bör också, rätt förvaltat, kunna bidra till ökad tillgänglighet till personlig assistans, exempelvis genom att det blir enklare att veta var man ska vända sig, och den enskilde inte heller riskerar att hamna i en situation med parallella omprövnings- eller överprövningsprocesser.

En kvalifikation för personlig assistans (avsnitt 5.3)

Utredningens förslag är att ingen fast undre tidsgräns för kvalifikation till den personliga assistansen ska fastställas.

Institutet ställer sig positiv till utredningens förslag som innebär att det även fortsättningsvis ska handla om en individuell bedömning med utgångspunkt i den enskildes behov. CRPD-kommittén lyfter i en allmän kommentar behovet av att stöd till personer med funktionsnedsättning bör bedömas med individen som utgångspunkt och skräddarsys efter personens specifika aktiviteter och de faktiska hindren för att inkluderas i samhällsgemenskapen som personer med funktionsnedsättning möter. [5]

Institutet vill också, i likhet med utredningen, understryka vikten av att noggrant, och snarast möjligt, följa upp reformens effekter.[6] Institutet vill dock särskilt understryka vikten av att detta görs även utifrån ett människorättsperspektiv.

Behovet av uppföljning grundar sig i att en överflyttning av ansvaret i kombination med att det även fortsättningsvis ska saknas en fast undre gräns för att kvalificera sig till assistansen kan ha både positiva som negativa utfall, såväl för enskilda individer som för gruppen som helhet. Som lyfts fram i utredningens konsekvensanalys finns exempelvis en risk för att vissa individer förlorar sin assistansersättning eller att individer inte beviljas assistansersättning i samma utsträckning som om beslutet i stället hade fattats av den egna kommunen. Detta gäller personer som bor i kommuner som tillämpat en ”låg undre gräns” för att kvalificera sig till insatsen. Det är också svårt att på förhand veta om förändringen kommer att medföra en generell höjning av gränsen för att kvalificera sig till den personliga assistansen för gruppen som helhet. Institutet påminner om att rättigheten enligt artikel 19 CRPD är föremål för krav på gradvis förverkligande.[7]Detta innebär att konventionsstaten är skyldig att arbeta mot att successivt förbättra och utveckla förutsättningarna för personer med funktionsnedsättning att leva ett självbestämt liv i samhällsgemenskapen.[8]

Ett statligt huvudmannaskap kan ge längre handläggningstider (avsnitt 4.2.7)

I betänkandet framgår att en nackdel som förts fram till utredningen är att handläggningstiderna hos Försäkringskassan riskerar att bli långa.

Enligt Försäkringskassan tar det normalt fem månader innan den enskilde får ett beslut om assistansersättning. Om nödvändiga underlag saknas kan det ta längre tid än så.[9] I Försäkringskassans Utgiftsprognos för budgetåren 2023–2026 från april 2023 anger myndigheten att det i dagsläget inkommer fler ansökningar än vad som hinner handläggas och att köer byggs upp. Försäkringskassan bedömer att kapaciteten i handläggning inte motsvarar inflödet och att om inkomna ärenden fortsätter vara på samma höga nivå finns risk för långa handläggningstider, stora ärendebalanser och sena utbetalningar.[10] Detta är alltså utgångsläget redan idag. Av utredningens konsekvensanalys framgår att Försäkringskassan har lämnat in ett underlag till utredningen om myndighetens behov av resurser med anledning av ett förändrat huvudmannaskap och överföringen av de kommunala besluten.[11]

Institutet understryker vikten av att Försäkringskassan tilldelas tillräckliga resurser för att säkerställa att myndigheten har förutsättningar för att hålla nere handläggningstiderna i ärenden som rör personlig assistans. Detta trots det ökade antal ärenden som utredningens förslag förväntas innebära. Beslut om assistansersättning är av stor betydelse för den enskilde och för förverkligandet av flera olika rättigheter i CRPD, och då särskilt artikel 19 om rätten att leva självständigt och att delta i samhällslivet. Att behöva vänta länge på ett beslut om assistansersättning kan skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde och det handlar om ett beslut om en insats som är av stor betydelse för den enskildes livskvalitet. Det är därför särskilt angeläget att den enskilde inte behöver vänta längre än nödvändigt på att få sin ansökan om assistansersättning prövad. Det är också angeläget att handläggningstiderna hos Försäkringskassan inte medför att individer behöver stanna längre tid inom regional slutenvård än vad som är nödvändigt och önskvärt utifrån den enskildes vilja och det faktiska vårdbehovet.

Institutet påminner här om kraven i CRPD på konventionsstaterna att vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i konventionen (artikel 4.1(a)).

Förbättrade möjligheter att säkra god kvalitet i personlig assistans (avsnitt 7)

Utredningen presenterar ett förslag på hur man ska mäta kvaliteten på den personliga assistansen. I förslaget delas begreppet kvalitet upp i fem parametrar som har att göra med självbestämmande: ” …för att personlig assistans ska vara av god kvalitet ska den enskilde bestämma vad insatsen ska användas till, vem som ska ge den, när den ska ges, var den ska utföras, och hur den ska utföras.”[12]

Institutet delar utredningens bedömning att det måste finnas verktyg för att kunna mäta och säkra kvaliteten i assistansen, vilket inkluderar behovet av att definiera kvalitet. Institutet ställer sig bakom utredningens förslag på kvalitetsmått eftersom självbestämmandet är synnerligen relevant för kvalitetsaspekten och i linje med CRPD-kommitténs allmänna kommentar. CRPD-kommittén definierar personlig assistans som personstyrt/användarstyrt.[13] Personer med funktionsnedsättning ska enligt kommittén kunna kontrollera det personliga stödet, inklusive bestämma vem, hur, när, var och på vilket sätt tjänsten ska levereras.[14]

Institutet vill också lyfta fram att utredningens förslag behöver utvecklas ytterligare för att fånga upp fler kvalitetsaspekter. I en av CRPD-kommitténs allmänna kommentarer framhålls att konventionsstaterna behöver säkerställa att personal (bland annat servicepersonal, beslutsfattare och tjänstemän) som arbetar med personlig assistans får ändamålsenlig utbildning om ett självständigt liv i samhällsgemenskapen i teori och praktik.[15] Det är alltså också rimligt att följa upp kompetensen hos olika yrkeskategorier när man vill mäta kvalitet.

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Emma Melander Borg. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktören Charlotte Palmstierna, och utredaren Katarina Leffler deltagit.

Fredrik Malmberg


Noter

[1] SOU 2023:9, s 109 ff.

[2] I artikel 19(b) i den engelska ursprungstexten står det att konventionsstaten är skyldig att säkerställa att ”…[p]ersons with disabilities have access to a range of in-home, residential and other community support services, including personal assistance…”

[3] Bland annat lyftes detta i CEDAW-kommitténs landgranskning av Sverige 2016, CEDAW/C/SWE/CO/8–9, och i Barnrättskommitténs landgranskning av Sverige från 2015, CRC/C/SWE/CO/5.

[4] CRPD Allmän Kommentar 5, punkt 15 (k).

[5] Se bland annat CRPD, Allmän kommentar nr 5, punkt 63.

[6] SOU 2023:9, s. 157 ff.

[7] CRPD, Allmänna kommentar nr 5, paragraf 39 

[8] Linder, O (2023). Särskilt yttrande av Funktionsrätt Sverige. I SOU 2023:9 (s 383-384).

[9] Information från Försäkringskassans webbplats under rubriken Utbetalningsdatum och handläggningstider,  https://www.forsakringskassan.se/privatperson/utbetalningsdatum-och-handlaggningstider (hämtat 2023-06-02).

[10] Försäkringskassan (2023), Utgiftsprognos för budgetåren 2023–2026, dnr FK 2022/022934.

[11] SOU 2023:9, s 330.

[12] Ibid, s. 245.

[13] CRPD Allmän Kommentar 5, punkt 16 (d)

[14] Ibid, punkt 16 (d ii)

[15] Ibid, punkt 65.