Ett nationellt förbud mot tiggeri

Sammanfattning

Institutet för mänskliga rättigheter delar utredningens slutsatser om att ett nationellt tiggeriförbud varken är nödvändigt eller lämpligt. I likhet med utredningen menar vi att ett nationellt förbud riskerar att vara oförenligt med Sveriges internationella åtaganden på människorättsområdet. Institutet avstyrker därmed lagförslaget som, i enlighet med direktivet, lämnas i kapitel 6.4.2.

Institutet vill också anmärka på att en utredning, redan i direktivet, ges i uppdrag att lämna specifika författningsförslag oavsett vad utredningen kommer fram till i sak. Detta riskerar att förekomma de konsekvensanalyser som ska genomföras enligt Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar, inklusive analyser av hur utredningsuppdrag, förslag och överväganden överensstämmer med Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter.[1]

Institutets synpunkter

Institutet instämmer i utredningens konstaterande att ett nationellt förbud riskerar att åsidosätta Sveriges åtaganden på människorättsområdet utifrån europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen) artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv samt artikel 10 om yttrandefrihet. Dessutom riskerar ett sådant förbud att äventyra möjligheten för staten att uppfylla sina skyldigheter enligt Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Vidare kan ett tiggeriförbud stå i strid med diskrimineringsförbudet både på grund av att ett förbud framför allt slår mot socioekonomiskt utsatta personer som tvingas be om pengar för sin och sina familjers överlevnad samt för att flertalet av de som under senare år tigger i Sverige är romer. I fallet Lăcătuş mot Schweiz, har Europadomstolen, utöver diskussionen om artiklarna 8 och 10, även framfört att, eftersom den klagande var i en så uppenbart sårbar situation, hade hon rätt att, som en följd av rätten till mänsklig värdighet, fortsätta sin strävan att möta sina basbehov genom att tigga.

Som utredningen konstaterar tillhör många av dem som under senare år sökt sig till Sverige och försörjt sig genom att tigga den romska minoriteten. I den offentliga debatten om tiggeri framställs ofta personer som tigger som kopplade till kriminalitet – antingen som offer för människoexploatering eller som förövare. Denna typ av framställningar återkommer i en antiziganistisk diskurs och bidrar till att befästa historiskt förankrade fördomar mot romer.[2] Att ensidigt fokusera på att förbjuda tiggeri, snarare än att åtgärda den materiella och strukturella fattigdom som ligger bakom, riskerar därför att förstärka antiziganistiska attityder i samhället och leda till ökad rasism, hat och hot mot romer.

Utöver de risker utifrån ett rättighetsperspektiv som lyfts i betänkandet kan ett tiggeriförbud vara i strid med flera andra av Sveriges människorättsförpliktelser. Ett exempel är rätten till en tillfredsställande levnadsstandard som finns i artikel 11 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Detta är något som framhävs av bland andra FN:s specialrapportör om extrem fattigdom som pekar på tiggeriförbud som exempel på lagstiftning som kriminaliserar fattigdom. Han rekommenderar därför stater att upphäva lagar som förbjuder tiggeri på offentliga platser på nationell, regional eller lokal nivå.[3]

Ett tiggeriförbud kan även strida mot Sveriges åtaganden enligt den reviderade Europeiska sociala stadgan. Just nu prövas fallet International Federation of Human Rights (FIDH) & ATD Fourth World mot Belgien[4] av europeiska kommittén för sociala rättigheter, den kommitté som granskar staternas efterlevnad av sociala stadgan. Klagandena har bett kommittén att avgöra huruvida det ökande antalet lokala tiggeriförbud i Belgien strider mot den reviderade sociala stadgans artikel 16 om rätten till socialt, rättsligt och ekonomiskt skydd för familjen och artikel 30 om rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning tillsammans med artikel E om icke-diskriminering.

Det Europeiska nätverket för nationella människorättsinstitutioner (ENNHRI), som institutet är medlem i, har lämnat in en tredjepartsinlaga i fallet. I sina synpunkter uppmanar ENNHRI kommittén att erkänna att tiggeri åtnjuter skydd enligt stadgan, baserat på artikel 16 och artikel 30, i förening med artikel E. Kommittén uppmanas att tolka dessa bestämmelser på ett sätt som ger ett skydd som åtminstone motsvarar det som erbjuds enligt artikel 8 i Europakonventionen, så som den tolkats av Europadomstolen i målet Lăcătuş mot Schweiz. ENNHRI anför att det aktuella fallet ger kommittén en unik möjlighet att klargöra omfattningen av skyddet för tiggeri enligt stadgan, under vilka omständigheter stater på ett legitimt sätt kan införa begränsningar av tiggeri, huruvida stater kan använda straffrätten för att inskränka livsuppehållande aktiviteter samt om personer som lever i fattigdom bör skyddas genom sociala stödåtgärder snarare än att kriminaliseras.[5]

Utredningen betonar att man redan idag kan införa förbud mot tiggeri genom lokala ordningsföreskrifter. Institutet vill understryka att även dessa måste tillämpas med stor försiktighet då de, trots avgränsad omfattning, riskerar att inskränka utsatta individers mänskliga rättigheter och fungera diskriminerande. Utredningen lutar sig mot Högsta förvaltningsdomstolens dom i ett fall mot Vellinge kommun. Domstolen prövade huruvida Vellinge kommun kunde meddela ett lokalt och avgränsat förbud mot tiggeri genom lokala ordningsföreskrifter. Domstolen fann att det fanns stöd i ordningslagen för kommunens beslut.[6] Av domen verkar det som om domstolen inte har beaktat den Europeiska sociala stadgan i sitt beslut. Avgörandet i målet International Federation of Human Rights (FIDH) & ATD Fourth World mot Belgien kan därför få stor betydelse för eventuella framtida prövningar av införandet av tiggeriförbud.

Slutligen noterar vi att utredningen inte tycks ha konsulterat personer som själva försörjer sig genom att tigga. Vi är medvetna om att utredningen fick en begränsad tidsram men vill trots detta framhålla vikten av att företrädare för samtliga rättighetsbärare konsulteras i lagstiftningsarbetet.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Abigail Booth. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktör Charlotte Palmstierna och juristen Anna Rosenmüller Nordlander deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör