Offentlighet och säkerhet i kammaren

Sammanfattning

• Institutet bedömer det som positivt med ökad tydlighet i informationen om villkor för närvaro till enskilda som besöker riksdagen. Institutet vill uppmärksamma Riksdagsförvaltningen på vikten av att lämna information på olika sätt för att så många som möjligt, inklusive personer med synskada eller kognitiv eller intellektuell funktionsnedsättning, ska kunna tillgodogöra sig den.
• Institutet ifrågasätter om utredningen tillräckligt precist föreslagit reglering om utökade säkerhetskontroller med hänsyn till förutsebarhet, personlig integritet och yttrandefriheten. Det framkommer inte heller tydligt på vilket sätt dagens reglering i riksdagsordningen inte är tillräcklig för att förebygga vissa ordningsstörningar.
• Institutet tillstyrker att personer som stör under vissa omständigheter ska kunna utvisas, men tillägger att det behövs en något klarare reglering av stegvisa åtgärder vid störningar.

Institutets synpunkter

Institutet konstaterar att det är ett demokratiskt problem att det förekommer medvetna störningar i kammaren som hindrar riksdagens arbete. Samtidigt har institutet som utgångspunkt för sin bedömning av utredningens förslag även tagit hänsyn till yttrande-, informations- och åsiktsfriheten samt rätten till personlig integritet. Vid begränsningar av dessa friheter och rättigheter måste bland annat en proportionalitet mellan de legitima syften och åtgärder som vidtas samt individuella rättigheter uppnås för att vara godtagbara.

Även om det inte är en del i den aktuella utredningen bör förslagen förstås i en kontext av en generell trend av ökad kontroll av ordningen som medför begränsningar av t.ex. allmänna sammankomster utanför riksdagen. Venedigkommissionens checklista som antagits (eng. endorsed) av ministerkommittén[1] understryker att öppenhet ska råda som utgångspunkt vid debatter i parlamentet. Det är därmed påkallat med särskild försiktighet vid ökade krav för tillträde till offentliga sammanträden i riksdagens kammare och utskotten samt EU-nämnden.

Förslag om ökad informationsförmedling

Utredningen har föreslagit utökad och tydligare information till besökare. Tydlig information till besökare om vilka ordningsregler som gäller och vad konsekvenserna blir av att bryta mot dem har angetts vara ett viktigt led i ett förebyggande arbete för att upprätthålla ordningen i kammaren och under utskottens och EU-nämndens offentliga sammanträden.

Institutet bedömer det som positivt med ökad tydlighet i informationen, t.ex. via skyltar med skriven text och symboler om vad som inte får tas med in och att det är straffbelagt att på vissa sätt, t.ex. muntligen, störa sammanträdena. Det bör kunna bidra till att vissa störningar motverkas.

I sammanhanget vill institutet uppmärksamma Riksdagsförvaltningen på vikten av att lämna information på ett tillgängligt sätt för så många som möjligt. Det kan vara viktigt att inte enbart förlita sig på skyltar som vissa personer med funktionsnedsättning, t.ex. synskadade personer, kan ha svårt att läsa av. Det är också viktigt att informationen är enkel och tydlig i sin utformning för att personer med exempelvis kognitiv eller intellektuell funktionsnedsättning ska kunna få god tillgång till informationen.

I sammanhanget kan påminnas om statens skyldigheter att främja olika former av offentlig information och kommunikation enligt artikel 21 i funktionsrättskonventionen. Vid utformningen av informationen bör Riksdagsförvaltningen aktivt involvera organisationer av personer med funktionsnedsättning enligt artiklarna 4.3 och 29 i funktionsrättskonventionen.

Förslag om utvidgad säkerhetskontroll som villkor för besök

Idag sker säkerhetskontroller för att förebygga att det i riksdagens lokaler förövas brott som innebär en allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom. Utredningen har bland annat föreslagit att säkerhetskontroller ska kunna utökas för att även användas i syfte för att söka efter föremål som kan användas för att störa ordningen vid ett sammanträde.

Det har föreslagits att det vid säkerhetskontroll ska eftersökas föremål som kan användas för att störa ordningen i riksdagens plenisal. Som exempel på sådana föremål har angetts vara megafoner, visselpipor, flygblad, flaggor, banderoller, förpackningar som innehåller färg eller lim samt matvaror, vätskor eller pulver. Det skrivs även i utredningen att ”[o]m t.ex. en åhörare skulle använda ett klädesplagg för inomhusbruk för att störa ordningen i kammaren kan det leda till utvisning. Ytterkläder eller väskor ska som sagt av ordningshänsyn över huvud taget inte tas med in i plenisalen eller sammanträdeslokalen.”

Utredningen har också föreslagit att manuell kroppsvisitation ska få utföras av riksdagens vakter om det finns särskilda skäl. Vidare ska besökare som vägrar passera säkerhetskontrollen, utöver att kunna nekas tillträde och avvisas, också kunna avlägsnas, det vill säga föras ut från byggnaden.

Institutet ifrågasätter om utredningen tillräckligt precist föreslagit reglering om utökade säkerhetskontroller med hänsyn till förutsebarhet, personlig integritet och yttrandefriheten. Det framkommer inte heller tydligt på vilket sätt dagens reglering i riksdagsordningen inte är tillräcklig för att förebygga vissa ordningsstörningar.

Institutet bedömer att det kan vara acceptabelt att utöka syftet för säkerhetskontrollerna till att även eftersöka vissa objekt som kan användas ordningsstörande. Däremot är det inte tydligt i förslaget vad som kan utgöra föremål som kan användas för att störa ordningen vid offentliga sammanträden som ska eftersökas. Generellt kan många objekt som har andra användningsområden användas för att störa ordningen. Det framstår därmed som att det finns en risk för godtycklighet i bedömningen av vad som inte får tas med in som villkor för inträde. Vidare kan det finnas gråzoner utifrån hur det är skrivet om t.ex. vätskor, matvaror och kläder för inomhusbruk. Om en utökning av syftet med säkerhetskontrollerna ska ske bör det tydligt regleras att t.ex. politiska symboler och annat som en person kan ha på sig utan att det överträder yttrandefrihetens gränser accepteras. Däremot ska symboler som omfattas av brottet hets mot folkgrupp inte anses skyddsvärda i sammanhanget. Det är också viktigt att hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning inte hindras.

Institutet bedömer i sammanhanget att det inte behöver vara fel med utökade säkerhetskontroller, men det är otydligt på vilket sätt som dagens regler enligt riksdagsordningen med möjligheten att begära att vissa objekt ska lämnas in för tillträde till sammanträden bedöms otillräcklig. Exempelvis framgår det inte hur personal i riksdagen i samband med händelserna bakom NJA 2023 s. 583 eventuellt har använt sig av möjligheten att kräva att flaggan skulle lämnas in under sammanträdet.[2] Det framstår inte som självklart proportionerligt att utöka säkerhetskontrollerna och kräva att en person måste lämna ifrån sig ett objekt som villkor för att få komma in i riksdagen när det redan finns möjlighet att tillfälligt hänvisa objekt till förvaring under sammanträdet som villkor för tillträde till åhörarläktaren. Möjligen kan det vara så att objektet svårligen hade upptäckts innan sammanträdet utan utökad säkerhetskontroll, men det är inget som utvecklas av utredningen.

I praxis från Europadomstolen som gäller polisiära ingripanden på offentlig plats har det bedömts att det kan vara problematiskt att lämna över för mycket utrymme till ingripande baserat på t.ex. polisiär erfarenhet (jfr. målet Gillan & Quinton mot Storbritannien). Frågor om säkerhetskontroller som villkor för tillträde till en offentlig byggnad är av något annan karaktär än ingripanden på offentlig plats. Det kan ändå vara lämpligt att i sammanhanget ifrågasätta om vistelsebegränsningar i riksdagen ska göras med otydligt formulerade befogenheter, inte minst med tanke på det allmänna intresset av insyn i den parlamentariska processen vid offentliga sammanträden.

Åtgärder när ordningen störs i plenisalen eller under utskottens och EU-nämndens offentliga sammanträden

Utredningen har bland annat föreslagit att det ska tydliggöras att det är tjänstgörande talman eller ordförande som beslutar om en person ska utvisas från åhörarläktaren på grund av ordningsstörning. Enligt utredningen hindrar dock inget att vakterna vid behov uppmanar åhörare att sluta störa sammanträdet. Det bör enligt utredningen regleras i riksdagsordningen att en utvisning från åhörarläktaren ska gälla för resten av det aktuella sammanträdet. En åhörare som utvisas från åhörarläktaren ska också lämna riksdagens lokaler. I utredningen görs också bedömningen att ett sammanträde i vissa undantagsfall ska kunna fortsätta även om samtliga åhörare på plats har utvisats.

Institutet tillstyrker att personer som stör under vissa omständigheter ska kunna utvisas, men tillägger att det behövs en något klarare reglering av stegvisa åtgärder vid störningar. Institutet ställer sig frågande till att förslaget bygger på att en person som stör ordningen skulle kunna utvisas utan föregående tillsägelse om det rör sig om mindre, och främst omedvetna eller oavsiktliga, störningar. En möjlig väg att gå är fortsätta använda visningsrummet för att en person som exempelvis oavsiktligt eller omedvetet stört ett sammanträde ska kunna hänvisas dit under återstoden av sammanträdet. På så vis kan personen ha något bättre möjlighet att ta del av sammanträdet i realtid samtidigt som risken för fortsatt störning minskar. Den möjliga lösning som presenterats i utredningens kapitel 10.5.6 om att i vissa fall fortsätta använda visningsrummet bör tydligt regleras med tydliga och objektiva kriterier med en proportionalitetsavvägning, helst i författning, för att minska risken för godtyckliga placeringar.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredaren Ola Linder. I den slutliga beredningen har ställföreträdande direktör och tillförordnad chef för enheten för utredning och analys Charlotte Palmstierna samt chef för enheten för omvärld och samverkan Anna Jacobson deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör