Skärpningar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningslagen

Sammanfattning

Institutet ser med oro på det ökade säkerhetshot som utredningen ger uttryck för, särskilt oroväckande är barns inblandning i så allvarlig brottslighet. Trots hotens allvarliga karaktär måste åtgärder som införs vara förenliga med de svenska grundlagarna och de internationella konventionsåtagande om mänskliga rättigheter som Sverige är bundet av. Respekt och säkerställande av de mänskliga rättigheterna är grundläggande i en rättsstat och lägger en grund för just trygghet och säkerhet.

Bristen på insyn i säkerhetsärenden gör att beslutsfattare inte kommer kunna väga olika intressen emot varandra vid en proportionalitetsbedömning om fortsatt förvar. Utredningens förslag om att ta bort tidsgränserna vid förvar av vuxna uppfyller därmed inte Europakonventionens krav på skydd mot godtycke i säkerhetsärenden.

FN:s kommitté för barnets rättigheter, FN:s särskilda rapportör om tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, och FN:s Flyktingorgan (UNHCR) har förtydligat att barn aldrig ska placeras i förvar med anledning av deras migrationsstatus.[1] Om det ändå sker måste kraven enligt konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) följas, särskilt att frihetsberövande endast får användas som en sista utväg och under så kort tid som möjligt. Den föreslagna kraftiga förlängningen av förvarstiden är inte i linje med barnkonventionen och om förslagen genomförs krävs anpassningar av förvaren för barn. Utredningen saknar en analys av vilka åtgärder som behövs vidtas för att uppfylla barnkonventionen.

Institutet anser att även om bekämpning av allvarlig brottslighet är viktigt, så innebär införandet av polisiära utlänningsärenden på det sätt som föreslås en principiellt betydande förskjutning. Det saknas en övertygande analys av i vilken utsträckning befintliga straffrättsliga och utlänningsrättsliga verktyg är otillräckliga och hur syftet faktiskt kommer att uppnås genom den föreslagna ordningen.

Vad gäller de enskilda förslagen har vi följande synpunkter:

• Institutet avstyrker utredningens förslag om att tidsgränsen för hur länge en utlänning får placeras i förvar ska tas bort.
• Vi ifrågasätter att förvar enligt LSU är förenligt med principen om icke-diskriminering i artikel 2 i barnkonventionen och artikel 2 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) samt artikel 37 i barnkonventionen.
  
• Institutet avstyrker utredningens förslag om att förlänga förvarstiden för barn som omfattas av LSU.
• Institutet ser med oro på att det saknas grundläggande överväganden om hur barns rättigheter ska tillgodoses i förvar.
• Institutet är kritiskt till att det inte finns en undre åldersgräns för att placera barn i förvar.
• Institutet avstyrker införandet av den nya ärendekategorin polisiära utlänningsärenden såsom det föreslås i utredningen.

• Institutet instämmer i utredningens bedömning att övervägande skäl talar mot kartläggande tvångsmedel mot utlänningar i polisiära utlänningsärenden.
  
• Institutet avstyrker det förslag om införande av tvångsåtgärder i polisiära säkerhetsärenden som utredningen föreslår.

Övergripande synpunkter

Lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU) i dess nuvarande form trädde i kraft 1 juli 2022, och redan den 23 maj 2024 beslutade regeringen om det kommittédirektiv som legat till grund för betänkandet. Den korta tiden som lagen har varit i kraft gör att det inte är möjligt att fullt ut bedöma konsekvenserna av den nuvarande regleringen och behovet av ytterligare inskränkningar i de mänskliga rättigheterna.

Institutet ser med oro på det ökade säkerhetshot som utredningen ger uttryck för, särskilt oroväckande är barns iblandning i så allvarlig brottslighet. Vi ifrågasätter dock att det skulle vara förenligt med principen om icke-diskriminering i artikel 2 i barnkonventionen och artikel 2 i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) att förvarsta personer som utgör kvalificerade säkerhetshot och personer som deltar i eller har samröre med kriminella nätverk, eftersom samma möjlighet inte finns för svenska medborgare.

Institutet vill framhålla att det pågår flera parallella och överlappande utredningar inom migrationsområdet och straffrättsområdet vilket gör det svårt att få en överblick och betonar vikten av att det görs en genomgång av de sammanlagda konsekvenserna av dessa förslag. Det är särskilt svårt att utvärdera konsekvenserna av det aktuella betänkandet eftersom det i flera delar förutsätter att andra förslag som ännu är under beredning kommer att införas och samtidigt är det flera andra relevanta utredningar som inte var klara vid tidpunkten som i stället helt utelämnas. Ett lagstiftningsarbete som sker på detta sätt riskerar att få oönskade effekter som är svåra att förutse.

Institutet har i flera tidigare remissvar ifrågasatt direktiv som ställer krav på att utredaren ska lägga fram vissa förslag, även om utredningen talar däremot. Ett sådant upplägg innebär att det i praktiken kan bli svårt att beakta de mänskliga rättigheterna när de förslag som läggs inte kan utformas med hänsyn till utredningens analyser och bedömningar. I kommittédirektivet har uppdraget till viss del varit öppet formulerat, vilket är positivt, men i andra delar har utredningen ålagts att komma med specifika förslag. Konsekvensen av detta har i detta betänkande blivit att utredningen bland annat lägger fram förslag om användandet av tvångsmedel vid polisiära utlänningsärenden trots att man kommer fram till att övervägande skäl talar emot detta och man anser att det är tveksamt att det presenterade förslaget utgör ett proportionerligt ingrepp i enskildas fri- och rättigheter.

Enligt förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar ska en konsekvensutredning innehålla en bedömning av om förslaget eller beslutet överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.[2] Institutet för mänskliga rättigheter saknar en bedömning utifrån rättigheterna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga).

Av förordningen framgår vidare att hänsyn bör tas till den vägledning som Ekonomistyrningsverket (ESV) ansvarar för enligt 15 § vid framtagandet av analysen (7 §). Av ESV:s vägledning framgår att Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter, innefattande barns rättigheter, behöver beaktas. Vi anser att utredningen inte presenterar en tillräckligt grundlig analys av förslagens konsekvenser för de mänskliga rättigheterna. Vi understryker särskilt att utredningens barnkonsekvensanalys och funktionsrättsanalys är otillräcklig.

Institutet noterar med oro bristerna i barnkonsekvensanalysen i utredningen. Det är anmärkningsvärt med tanke på att flera av de ingripande åtgärderna som föreslås även kommer gälla barn.

Institutet är kritiskt till att det inte finns någon funktionsrättsanalys, inklusive gällande barn med funktionsnedsättningar. Flera av förslagen kan antas ha en särskild påverkan på personer med funktionsnedsättning, men det finns inget resonemang kring till exempel hur processerna och tvångsåtgärderna enligt LSU kan anpassas till personer med funktionsnedsättning.

Institutet vill understryka att oskyldighetspresumtionen är en grundläggande princip i en rättsstat. Den innebär att den som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hens skuld lagligen fastställts. I bekämpning av denna typ av allvarliga brott som LSU omfattar väger intresset av att skydda statens säkerhet tungt, men i bedömningen vilka åtgärder som kan tillåtas måste det beaktas att lagen riktar sig mot personer som varken är dömda, anklagade eller misstänka för ett brott även om de har bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot. Detsamma gäller de som föreslås omfattas av ärendekategorin polisiära utlänningsärenden.

Synpunkter på vissa förslag

5.8.1 Tidsgränsen för förvar av vuxna ska tas bort

Institutet avstyrker utredningens förslag om att tidsgränsen för hur länge en utlänning får placeras i förvar ska tas bort.

Frågan om tidsobestämda påföljder är komplex ur ett människorättsperspektiv, framför allt när åtgärden har ett preventivt syfte, det vill säga att den dömde inte bara hålls frihetsberövad utifrån vad han eller hon har gjort, utan utifrån risk för framtida handlande.

Förslaget om tidsobestämda och preventiva påföljder väcker frågor om huruvida en sådan konstruktion är förenlig med exempelvis artikel 3 och artikel 5 i Europakonventionen, det vill säga förbud mot tortyr och rätt till frihet och säkerhet. Europadomstolen har flera gånger prövat frågor om tidsobestämda och preventiva påföljder och slagit fast att detta kan vara tillåtet i vissa situationer under vissa förutsättningar.[3]

FN:s kommitté för medborgerliga och politiska rättigheter har i sin allmänna kommentar nr 35 uttalat att straff i preventivt syfte kan vara förenligt med rätten till frihet och personlig säkerhet. Av kommentaren framgår dock bland annat att stater endast bör använda preventiva frihetsberövanden som en sista utväg och att det måste ske regelbundna periodiska granskningar av ett oberoende organ av frihetsberövandet för att avgöra om det är fortsatt motiverat.[4] Konventionen kräver därför att det finns en möjlighet till oberoende granskning som regelbundet bedömer om frihetsberövandet ska fortsätta.

Enligt förarbetena till LSU ligger det i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete inom kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd måste präglas av omfattande sekretess för att kunna ge önskat resultat och avvärja hot mot Sveriges säkerhet. Insynen i den typen av ärende är därför begränsad, för både de berörda utlänningarna och deras juridiska ombud och handläggande myndighet.[5] Den bristande insynen för parterna har uppmärksammats i media vid flertalet tillfällen.[6]

Institutet har förståelse för att det i säkerhetsärenden enligt LSU kan föreligga starka sekretessintressen som omöjliggör full partsinsyn. Avsaknaden av insyn förutsätter dock att rättssäkerheten tillgodoses genom andra garantier, så att den enskildes mänskliga rättigheter säkerställs. Europadomstolen har i ärendet Lupsa mot Rumänien uttalat sig om utvisning i säkerhetsärendet. Domstolen påtalade att även när det gäller personer som utgör hot mot nationell säkerhet måste det finnas ett skydd mot godtycke.[7]

Det konstaterats i betänkandet att de krav på tydlighet och skydd mot godtycklighet som Europadomstolen ställt upp kan tillgodoses genom ett krav på proportionalitetsbedömning. Eftersom en proportionalitetsbedömning förutsätter att beslutsfattaren väger motstående intressen mot varandra, är det mycket svårt för en myndighet att genomföra en sådan bedömning utan full insyn i ärendet. I dessa situationer ställs den enskildes rättigheter mot ett abstrakt säkerhetsintresse som den handläggande myndigheten saknar närmare kännedom om. Detta omöjliggör en välavvägd och balanserad prövning av de motstående intressena. Det kan räcka med att lite information saknas i ett ärende för att handläggaren inte ska kunna göra en fullgod analys. Förslaget kan därför inte anses leva upp till de krav som finns enligt artikel 9 i ICCPR om preventiva tvångsåtgärder eftersom förslaget på grund av den bristande insynen inte möjliggör en regelbunden periodisk granskning av en oberoende instans.

Internationell rätt uppställer inte något absolut förbud mot tidsobestämt eller preventivt frihetsberövande, men sådana åtgärder är endast tillåtna under vissa förutsättningar. Utredningen saknar emellertid ett resonemang om hur dessa förutsättningar skulle kunna utformas eller anpassas för att säkerställa förenlighet med internationell rätt, exempelvis genom att överväga införandet av säkerhetsklassade ombud inom ramen för LSU.

5.8.2 Tidsgränsen för förvar av barn ska förlängas

Institutet avstyrker utredningens förslag om att förlänga förvarstiden för barn som omfattas av LSU.

Enligt FN:s kommitté för barnets rättigheter, FN:s särskilda rapportör om tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, och FN:s Flyktingorgan (UNHCR) ska barn aldrig ska placeras i förvar med anledning av sin migrationsstatus.[8]

Eftersom samma frihetsberövande inte finns för barn som är svenska medborgare, måste placeringen i förvar betraktas som en konsekvens av barnets migrationsstatus. Det saknas ett resonemang i utredningen kring varför de åtgärder som kan vidtas när barn som är svenska medborgare utgör kvalificerade säkerhetshot inte anses vara tillräckliga i fråga om barn som inte är svenska medborgare.

I det fall barn ändå kommer att placeras i förvar måste artikel 37 i barnkonventionen beaktas där det stadgas att frihetsberövande endast får användas som en sista utväg och för kortas lämplig tid.

Vidare vill institutet understryka att det tydligt framgår av artikel 3.1. i barnkonventionen att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Att vad som bedöms vara barnets bästa i första hand ska beaktas innebär att barnets bästa ska väga tungt i förhållande till andra intressen.

Det inte tillräckligt att enbart konstatera förekomsten av ett hot mot rikets säkerhet utan det ställs krav på att konsekvenserna av inskränkningar i barnets rättigheter faktiskt utreds. Först efter en sådan utredning kan det avgöras om åtgärden är proportionerlig i förhållande till det angivna syftet. Eftersom någon sådan analys inte har genomförts är det, utifrån utredningen, inte möjligt att bedöma om en förlängning av förvarstiderna skulle vara förenlig med barnkonventionen.

Barns rättigheter i förvar

Institutet ser med oro på att det saknas grundläggande överväganden om hur barns rättigheter ska tillgodoses i förvar.

Det innebär stora negativa konsekvenser för barns välmående och utveckling att placeras i förvar.[9] Den kraftigt förlängda förvarstiden strider mot artikel 37 i barnkonventionen och att barn hålls i förvar ställer höga krav på att Migrationsverket anpassar förvaren så att de blir lämpliga för barn att vistas i. Det finns inget resonemang i utredningen om vilka nödvändiga anpassningar som måste göras i förvaret för att det ska vara förenligt med barnkonventionen och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).

Artikel 37 i barnkonventionen innehåller bland annat bestämmelser om behandlingen av och förhållandena för barn som är frihetsberövade. Utöver artikel 37 är även artikel 6 (rätt till utveckling), artikel 23 (om rätten till särskild omvårdnad för barn med funktionsnedsättning), artikel 24 (om rätten till hälso- och sjukvård), artikel 28 (om rätten till utbildning) och artikel 31 (om rätten till vila och fritid, lek och rekreation samt rätten att delta i det kulturella och konstnärliga livet) av betydelse för överväganden om hur frihetsberövande påföljder för barn och unga ska utformas. Funktionsrättskonventionen kräver enligt artikel 14 att personer med funktionsnedsättning som frihetsberövas ska behandlas i enighet med syftena och principerna i konventionen, däribland ska skälig anpassning erbjudas.

En central fråga när barn frihetsberövas är hur barnets rätt till utbildning ska säkerställas. Utredningen berör inte frågan om utbildning däremot behandlas frågan delvis i betänkandet Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar (SOU 2025:16) där utredningen föreslår att barn som hålls i förvar ska erbjudas utbildning. Det saknas däremot helt resonemang kring hur denna rättighet ska tillgodoses. Det finns inga beskrivningar av hur utbildningen ska utformas, organiseras eller genomföras i praktiken. Migrationsverket ansvarar i dagsläget inte för någon motsvarande verksamhet, och ett genomförande av förslaget skulle därför sannolikt kräva omfattande organisatoriska förändringar inom myndigheten.

Åldersgräns för placering av barn i förvar

Institutet är kritiskt till att det inte finns en nedre fastställd åldersgräns för att placera barn i förvar.

Barnkonsekvensanalysen brister igenom hela utredningen. Särskilt bekymmersamt är att det saknas en bedömning utifrån barnkonventionen av frihetsberövande av barn utan en nedre åldersgräns. Det finns inte heller en nedre åldersgräns i nuvarande lagstiftning, men förutsättningarna måste anses förändras på pass mycket med anledning av den kraftigt förlängda förvarstiden att en konsekvensanalys bör göras utifrån de nya förutsättningarna. Med anledning av att förvarstagande av barn är en långtgående rättighetsinskränkning är det anmärkningsvärt att en barnkonsekvensanalys inte har gjorts.

Enligt artikel 40.3 i barnkonventionen ska konventionsstaterna fastställa en lägsta ålder för straffrättsligt ansvar. Förvar enligt LSU utgör visserligen inte en straffrättslig åtgärd, eftersom barnet varken är misstänkt för eller dömt för brott, men i och med att åtgärden innebär ett frihetsberövande är dock barnkonventionens bestämmelser ändå tillämpliga.

Institutet har i tidigare remissyttrande avstyrkt det förslag om sänkt straffbarhetsålder som föreslagits i betänkandet Straffbarhetsåldern (SOU 2025:11). I det remissvaret har institutet utförligt resonerat utifrån barnkonventionen varför straffbarhetsåldern inte bör sänkas.[10] Som tidigare konstaterats är det inte förenligt med barnkonventionen att placera barn i förvar med anledning av deras migrationsstatus. För de fall det ändå kommer göras är det nödvändigt att det finns en nedre fastställd åldersgräns. Vi hänvisar till de resonemang som vi tidigare framfört beträffade straffbarhetsålder i vårt remissyttrande över betänkandet Straffbarhetsåldern.

12.9 En särskild ärendekategori ska införas i utlänningslagen för aktuella utlänningar

Institutet ser allvarligt på den organiserade brottsligheten och delar uppfattningen att samhället behöver effektiva verktyg för att motverka kriminella nätverk. Det nu föreslagna systemet innebär dock långtgående inskränkningar i enskildas rättssäkerhet, samtidigt som det inte tydligt framgår hur åtgärderna skulle uppnå det tänkta syftet.

De typer av preventiva tvångs- och kontrollåtgärder som i dag finns i LSU är avsedda för situationer som rör hot mot rikets säkerhet. Den lagen är extraordinär i sitt syfte och utformning. Att nu utvidga ett liknande system till att omfatta deltagande i och främjande av kriminella nätverk innebär en principiellt betydande förskjutning. Sådana extraordinära åtgärder bör, om de alls ska förekomma, vara förbehållna situationer där mycket kvalificerade säkerhetsintressen står på spel.

Förslaget innebär långtgående konsekvenser för personers liv och intrång i privatliv för personer som inte är misstänkta eller dömda för brott. Även om de föreslagna åtgärderna formellt sett inte klassificeras som straff, så innebär de långtgående konsekvenser för individen. När så allvarliga åtgärder aktualiseras utan föregående fällande dom riskerar det att i praktiken undergräva den grundläggande principen att var och en ska betraktas som oskyldig till dess skuld lagligen fastställts. Det är därför viktigt att kriterier för att omfattas av en personkrets där dessa tvångs- och kontrollåtgärder kan användas är tydligt avgränsade och preciserade.

Förslaget bygger på att en utlänning ska kunna utvisas om ”han eller hon deltar i eller främjar verksamhet inom en organisation eller grupp som utövar brottslig verksamhet i organiserad form”. Begreppen saknar en tydlig och preciserad definition i förslaget. Avgränsningen för vilka som skulle omfattas av ärendekategorin är vag. Avsaknaden av tydliga och rättssäkra definitioner innebär en påtaglig risk för att bestämmelsen kan komma att omfatta beteenden som inte varit avsedda. Detta skapar även en osäkerhet och bristande förutsägbarhet för den enskilde och riskerar att leda till godtycklig tillämpning. I sammanhanget önskar institutet särskilt lyfta den extra sårbarhet som barn och unga med neuropsykiatriska eller intellektuella funktionsnedsättningar har i förhållande till normbrytande beteende och kriminalitet.[11] Otillräcklig kunskap om funktionsnedsättningar, tillgänglighet och anpassningar kan leda till orimliga konsekvenser för den enskilda.

Det saknas en övertygande analys av i vilken utsträckning befintliga straffrättsliga och utlänningsrättsliga verktyg är otillräckliga. Detta särskilt i ljuset av de många nya regelverk som redan införts de senaste åren. Inte heller redovisas någon närmare bedömning av om den föreslagna ordningen faktiskt kan förväntas uppnå sitt syfte. En proportionalitetsbedömning måste väga åtgärdernas effektivitet och nödvändighet mot deras intrång i grundläggande rättigheter. I detta fall framstår analysen som bristfällig. Förslaget riskerar att medföra mycket ingripande konsekvenser utan att det visats att nyttan står i rimlig proportion till intrånget.

Den föreslagna ordningen innebär dessutom att Polismyndigheten ges möjlighet att initiera utlänningsrättsliga åtgärder i situationer där det även kan finnas grund för brottsmisstanke. Därigenom skapas i praktiken ett system parallellt med straffprocessen, men med lägre beviskrav och svagare rättssäkerhetsgarantier. I ett polisiärt utlänningsärende är den enskildes processuella skydd inte i närheten av dem som gäller i brottmål, särskilt om handläggningen utformas med LSU som förebild. Det finns därmed en risk för incitament att välja utlänningsrättsliga åtgärder framför åtal, vilket också är en medveten effekt enligt utredningen.

En sådan ordning riskerar att underminera tilltron till rättssystemets konsekvens och legitimitet, samt att förskjuta gränsen mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner på ett sätt som inte är tillräckligt genomlyst.

Förslaget är enligt institutets bedömning bristfälligt avgränsat, otillräckligt underbyggt och oproportionerligt i förhållande till det angivna syftet varför institutet avstyrker förlaget om att införa kategorin polisiära utlänningsärenden.

12.16 Tvångsmedel i polisiära utlänningsärenden

Utredningen har gjort en detaljerad redogörelse för vilka för- och nackdelar som finns vid ett införande av en möjlighet för polisen att använda kartläggande tvångsmedel i polisiära utlänningsärenden. Utredningen kommer fram till att skälen mot införande av en möjlighet att använda kartläggande tvångsmedel i polisiära utlänningsärenden överväger. En sådan möjlighet anses vara principiellt tveksam då den utgör ett betydande avsteg från det övriga regelverket om straffprocessuella tvångsmedel och de särskilda skäl som ligger till grund för tvångsmedelsregleringen i LSU är inte för handen. Utredningen anför vidare att om sådana tvångsmedel trots detta ska införas bör möjligheten att använda dem begränsas till de mest kvalificerade fallen. Institutet instämmer i utredningens bedömning.

Trots detta presenteras ett förslag på införande av tvångsåtgärder som motsvarar de som kan användas enligt LSU eftersom detta ålades utredningen genom kommittédirektivet. Som anfört i början av detta remissvar ställer institutet sig kritiskt till den typen av riktade instruktioner.

Institutet avstyrker det förslag som trots allt läggs fram av utredningen och vill understryka vikten av att utredningens slutsatser gällande tvångsmedel tas med i den fortsatta beredningen.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredarna Alina Anderberg och Emma Olsson. I den slutliga beredningen ställföreträdande direktör samt tillförordnad chef för enheten utredning och analys Charlotte Palmstierna deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör