Utkast till lagrådsremiss Elektronisk övervakning – ett verktyg för socialtjänsten till skydd för barn och unga

Sammanfattning

Barns involvering i kriminalitet är ett allvarligt problem som kräver förebyggande insatser i syfte att ge barn och unga det stöd de behöver i ett tidigt skede, innan de riskerar att rekryteras till kriminalitet. Men dessa insatser måste vara förenliga med regelverket för mänskliga rättigheter, vilket förutsätter att varje rättighetsinskränkning rättfärdigas genom en konkret och strukturerad prövning. Att åtgärderna syftar till att uppnå ett viktigt samhällsintresse är inte tillräckligt. Åtgärden måste också bidra till det eftersträvade syftet i praktiken. Därtill ska det saknas mindre ingripande alternativ att nå syftet, och den rättighetsinskränkning den medför måste stå i rimlig proportion i förhållande till det specifika syftet med åtgärden.

Förslaget att det ska införas en möjlighet att med hjälp av elektronisk övervakning kontrollera att ett barn eller ung person följer en av socialnämnden beslutad särskild föreskrift uppfyller inte dessa krav, varför vi avstyrker förslaget.

Underlaget till förslaget saknar en beskrivning av andra ändamålsenliga alternativ till elektronisk övervakning, liksom en argumentation kring varför dessa är otillräckliga. De negativa konsekvenserna av förslaget om elektronisk övervakning står inte heller i proportion till det syftet med åtgärden, vilket är att förbättra möjligheterna att kontrollera om barnet eller den unge befunnit sig i sin bostad eller annan anvisad plats.

Därtill saknas en redovisning av barns och ungas åsikter och erfarenheter, vilket är en nödvändig del av en fullvärdig barnkonsekvensanalys. Att inte inhämta synpunkter från barn och unga i frågor som berör dem strider i sig mot barnkonventionen liksom mot de rekommendationer regeringen fått från FN:s barnrättskommitté.[1]

Vi är också kritiska till den korta remisstiden. I avsnitten nedan redogör institutet för skälen till vårt ställningstagande.

Institutets synpunkter på utredningens förslag och bedömningar

Förslaget att införa en möjlighet att besluta om elektronisk övervakning för vissa barn och unga (kapitel 5)

Institutet avstyrker förslaget att det ska införas en möjlighet att med hjälp av elektronisk övervakning kontrollera att ett barn eller ung person följer en av socialnämnden beslutad särskild föreskrift om en skyldighet att under vissa tider uppehålla sig i bostaden eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad.

Vi har i tidigare remissvar till regeringen avstyrkt detta förslag med hänvisning till att det innebär en oproportionerlig inskränkning av rätten till frihet, privatliv och kroppslig integritet såsom dessa rättigheter skyddas av regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och andra internationella åtaganden som Sverige förbundit sig att följa.[2] De justeringar som gjorts i detta utkast förändrar inte vår bedömning.[3]

Vi var inte ensamma i vår kritik i förra remissrundan. Som noteras i detta utkast till lagrådsremiss avstyrkte en majoritet av de remissinstanser som yttrande sig över promemorian En lag om insatser inom socialtjänsten till vårdnadshavare, barn och unga när samtycke saknas (Ds 2024:30) förslaget eller var starkt kritiska till det.[4] Kritikerna inkluderade myndigheter som Riksdagens ombudsmän (JO), Barnombudsmannen, Diskrimineringsombudsmannen, Brottsförebyggande rådet (Brå) och Socialstyrelsen. Även kommuner, domstolar och universitet avstyrkte förslaget. Det mötte också samstämmig kritik från barnrättsorganisationerna Barnets rätt i samhället (Bris), Barnrättsbyrån, Rädda barnen, Maskrosbarn och SOS Barnbyar och Unicef Sverige liksom av Civil Rights Defenders och Advokatsamfundet.

Elektronisk övervakning enligt förslaget innebär att Statens institutionsstyrelse (SiS), efter beslut av domstol, ska kunna kontrollera att barnet eller den unge befinner sig i bostaden eller på annan anvisad plats som kan likställas med bostad.[5] Om barnet eller den unge bryter mot föreskriften ska han eller hon kallas till samtal hos socialtjänsten. Sådan övervakning är ett ingrepp i barnets eller den unges privata sfär och utgör ett betydande intrång i den personliga integriteten i den mening som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och i rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen, artikel 7 i EU:s rättighetsstadga och artikel 16 i barnkonventionen.[6]

För att inskränkningar i dessa rättigheter ska vara tillåtna krävs att de tjänar ett legitimt syfte, är ändamålsenliga, nödvändiga och proportionerliga.[7]

Vi delar bedömningen att förslaget tillgodoser ett legitimt intresse. Att säkerställa barns och ungas behov av struktur, tillsyn och dygnsvila är legitimt. I vårt tidigare remissvar ifrågasatte vi, i likhet med andra remissinstanser, förslagets brottspreventiva effekt i praktiken. Rekrytering av barn och unga till kriminalitet sker i stor utsträckning via digitala plattformar vilka barnen och de unga kan ha tillgång till även i hemmiljön. Den föreslagna övervakningen ger inte heller möjlighet att positionerna ett barn eller en ungdom som brutit mot föreskriften att befinna sig i bostaden. I nuvarande utkast förtydligas att övervakningen inte syftar till att avbryta eller förhindra specifika brott. Om det finns omedelbar risk för rekrytering till kriminalitet eller brottslig handling ska ingripande med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller med straffrättsliga medel.[8] Syftet med elektronisk övervakning uppges vara att säkerställa struktur och tillsyn, vilket i sin tur kan förebygga att barnet eller den unge rekryteras till kriminalitet.[9] Samtidigt anger utkastet till lagtext att en förutsättning för elektronisk övervakning är att det finns ”konkreta omständigheter som ger skäl att anta” att övervakningen ”behövs för att förhindra eller förebygga att barnet eller den unge involveras i eller ägnar sig åt brottslig verksamhet”.[10] Som exempel på sådana konkreta omständigheter anges tidigare brottslighet och umgänge med kriminellt belastade personer.[11] Det är därför inte helt tydligt i vilka situationer övervakningen är tänkt att tillämpas och hur gränsdragningen mot omhändertagande enligt 3 § LVU ska göras, vilket är en brist ur ett rättssäkerhetsperspektiv.[12]

Även om syftet med åtgärden endast är att förbättra möjligheterna att upptäcka att ett barn eller en ungdom befinner sig utanför hemmet kvälls- och nattetid bör det noteras att ingen av de kommuner som den utredning som la fram det ursprungliga förslaget samrått med uttryckte ett behov av sådan övervakning, och att flera ställde sig negativa till en sådan möjlighet.[13] Förslaget fick också kritik från de flesta kommuner som svarade under remissrundan liksom från Föreningen Sveriges socialchefer. Tillit och förtroende, menade de, är avgörande för ett framgångsrikt förebyggande arbete i enlighet med den nya socialtjänstlagen. De befarade därför att elektronisk övervakning kunde vara kontraproduktivt och skada förtroendet till socialtjänsten.[14]

Nödvändighetsbedömningen är bristfällig. Vi saknar en utredning av andra ändamålsenliga alternativ, liksom en argumentation kring varför dessa inte är tillräckliga för att säkerställa struktur och tillsyn. Det är inte tillräckligt att påstå att behovet är uppenbart och formulera ett krav på nödvändighet i utkasten till lagtext.[15] Utan en kartläggning av alternativen går det inte att göra en fullständig proportionalitetsbedömning då det saknas information om i vilken utsträckning den föreslagna åtgärden bidrar till syftet som inte är möjligt med andra mindre ingripande åtgärder.

Vid det sista steget i proportionalitetsbedömningen ska nyttan med åtgärden vägas mot den inskränkning den innebär i skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Nyttan får här förstås som bättre möjligheter att upptäcka om ett barn eller en ungdom befunnit sig utanför bostaden, eller annan anvisad plats som kan likställas med bostad, i situationer då en vårdnadshavare eller kontaktperson inte kan fylla denna funktion. Detta ska vägas mot det intrång i den personliga integriteten det innebär att SiS genomför denna kontroll och den personuppgiftsbehandling som följer med övervakningen. Hänsyn behöver också tas till åtgärdens straffliknande karaktär, risken för stigmatisering och för att barnet eller den unge får en kriminell självbild.[16] Att sändaren ska utformas som ett armbandsur tar inte bort risken för stigmatisering då omgivningen med största sannolikhet kommer att se skillnad på en övervakningssändare och en vanlig klocka. Att övervakningen kan pågå utan en bortre tidsgräns talar också mot förslaget. Vid en samlad bedömning är förslaget oproportionerligt.

Då det rör sig om barn ska förslaget också bedömas utifrån principen om barnets bästa.[17] En sådan bedömning ska inhämta och ta hänsyn till barns egna åsikter. Barnkonventionens artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om rätten att uttrycka åsikter och få dem beaktade är därmed nära sammankopplade.[18] Det är därför anmärkningsvärt att barns och ungas åsikter och erfarenheter saknas i utkastet. Frågor om elektronisk övervakning verkar inte heller ha varit i fokus i dem barnhearing som genomfördes inom ramen för den ursprungliga utredningen av förslaget.[19] Detta tillvägagångsätt strider i sig mot barnkonventionen liksom mot de rekommendationer regeringen fått från FN:s barnrättskommitté.[20]

Förslagens förenlighet med barnkonventionen och grundläggande fri- och rättigheter (kapitel 8)

Som framgått av föregående avsnitt, delar vi inte bedömningen att förslagen i utkastet till lagrådsremiss är förenliga med Europakonventionen och barnkonventionen.

Vi noterar att utredningen tar upp och bemöter den kritik som framförts av olika remissinstanser under behandlingen av det ursprungliga förslaget till elektronisk övervakning, vilket är positivt.[21] Vidare noterar vi att detta utkast till lagrådsremiss, till skillnad från den tidigare promemorian, innehåller en redogörelse för förslagens förenlighet med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Även detta är välkommet och nödvändigt mot bakgrund av den överrepresentation av barn och unga med funktionsnedsättning som finns inom olika delar av samhällsvården.

Den korta svarstiden

Utkastet till lagrådsremiss remitterades den 27 februari med sista svarsdag den 20 mars. Fyra veckor är en för snäv tidsram med tanke på förslagens betydelse för skyddet för mänskliga rättigheter för barn i samhällets vård.

Därtill pågår ett omfattande reformarbete på socialtjänstens område med nya verktyg för ingripande utan samtycke för att skydda barn från att dras in allvarlig brottslighet. De nya verktygen har ännu inte utvärderats. Detta sätt att parallellt och i snabb takt bedriva flera lagstiftningsprojekt som påverkar varandra gör det svårt att bedöma förslagens samlade påverkan för skyddet för de mänskliga rättigheterna, inte minst utifrån nödvändighetskriteriet som är en viktig del av en proportionalitetsbedömning.[22]

Att det är fråga om en reglering som rör barn och unga i utsatta situationer och som innefattar åtgärder med mycket stor påverkan på grundläggande fri- och rättigheter understryker vikten av att ge remissinstanser tillräcklig tid för noggrann analys av förslagen.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av juristen Anna Nilsson. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktör samt tillförordnad chef för enheten utredning och analys Charlotte Palmstierna deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör