Myndigheten för civilt försvars förslag till föreskrifter och allmänna råd om planläggning för utrymning och inkvartering under höjd beredskap

Sammanfattning

Institutet ser positivt på ambitionen att skapa en mer likvärdig och förutsebar planering för utrymning och inkvartering. Förslaget bör dock kompletteras i frågor som rör

1. behov av särskild hjälp,
2. deltagande och klagomöjligheter,
3. skyddet för personer som flyr väpnad konflikt,
4. nödvändighet och proportionalitet, och
5. rättighetsperspektivet i konsekvensutredningen.

Utgångspunkter

Remissen gäller MCF:s förslag till föreskrifter och allmänna råd om länsstyrelsernas och kommunernas planläggning för utrymning och inkvartering under höjd beredskap. Den beskriver bland annat hur militär hotbild, befolkningssammansättning, transportmöjligheter, skyddsrum, försörjning, sjukvård och stödbehov ska beaktas. Konsekvensutredningen beskriver bakgrunden, behovet av nationell likvärdighet och samverkan samt vilka aktörer som berörs.

Relevanta folkrättsliga utgångspunkter finns bland annat i rätten till liv enligt artikel 2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, och artikel 6 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, ICCPR. Vi ser även relevansen av de folkrättsliga reglerna om rörelsefrihet, privat- och familjeliv, levnadsstandard och hälsa i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, artikel 12 ICCPR, artikel 8 Europakonventionen samt artiklarna 11 och 12 i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, ESK-konventionen.

Därutöver innehåller FN:s konvention om barnets rättigheter, (barnkonventionen) och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, funktionsrättskonventionen, viktiga bestämmelser.

När det gäller internationell humanitär rätt, IHL, är bland annat 1949 års Genèvekonvention IV om skydd för civilpersoner i krigstid relevant, särskilt artikel 27 om human behandling och skydd utan otillbörlig åtskillnad. Även Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I, artiklarna 51, 57 och 58, om skydd för civilbefolkningen och försiktighetsåtgärder mot verkningarna av anfall är relevanta.

Institutets synpunkter

Behov av särskild hjälp (4§)

Institutet välkomnar att förslaget uppmärksammar att civilbefolkningen inte är homogen. Bestämmelsen om vilka som kan behöva hjälp bör dock ges en mer öppen utformning, så att stöd inte begränsas till uppräknade grupper. Institutet föreslår därför att de allmänna råden kompletteras med en formulering om att hjälpbehov även kan omfatta personer som inte tillhör en särskilt angiven grupp. Bedömningen bör utgå från den enskildes faktiska möjlighet att genomföra utrymning eller inkvartering med egna resurser.

Deltagande, information och möjlighet att framföra synpunkter (4§)

Förslaget innehåller krav på information till allmänheten och kommunikation om planeringen. Det är positivt, men det bör tydligare framgå hur berörda invånare och relevanta civilsamhällesorganisationer ska kunna lämna synpunkter i planeringsstadiet, exempelvis i frågor om boende, familjeliv, vårdbehov, försörjning och säkerhet.

Institutet föreslår att de allmänna råden kompletteras med skrivningar om att länsstyrelser och kommuner, så långt det är möjligt med hänsyn till säkerhet och sekretess, bör inhämta synpunkter från berörda grupper. Det bör också finnas rutiner för hur enskilda kan framföra synpunkter, begära omprövning eller klaga på hur planeringen tillämpas i konkreta fall.

Som stöd hänvisar vi till artikel 25 ICCPR om deltagande i offentliga angelägenheter, artikel 12 i barnkonventionen om barns rätt att komma till tals och artikel 21 funktionsrättskonventionen om tillgång till information.

Personer på flykt (4, 6 §§)

I de allmänna råden anges att personer som anländer till Sverige till följd av krig utanför landet kan komma att “belasta” det bostadsbestånd som planlagts för inkvartering (§4). Detta gäller även personer som flyttat på sig från ett område till annat inom Sverige (§6).

Det är relevant att planeringen beaktar att personer som flyr väpnad konflikt internt eller över nationsgränser kan behöva skydd, inkvartering och grundläggande stöd. Detta bör dock uttryckas utan att grupperna beskrivs som en belastning, vilket riskerar att ge en missvisande bild av Sveriges folkrättsliga förpliktelser gentemot personer som söker skydd.

Institutet hänvisar bland annat till statens människorättsliga ansvar för alla invånare oavsett var i landet de befinner sig i artikel 2 i ICCPR och ESK-konventionen, principen om non-refoulement enligt artikel 33 i 1951 års flyktingkonvention, artikel 3 Europakonventionen och artikel 3 i konventionen mot tortyr, CAT, samt skyddet för barn på flykt enligt artikel 22 i barnkonventionen.

Nödvändighet och proportionalitet (7, 8 §§)

Planering för utrymning och inkvartering är nödvändig för att skydda liv och säkerhet, men kan samtidigt innebära betydande ingrepp i enskildas rättigheter. Det gäller bland annat befolkningens rörelsefrihet, privat- och familjeliv och egendomsskydd. Även IHL förutsätter att åtgärder som rör civilbefolkningen utformas med hänsyn till nödvändighet, säkerhet och human behandling, se bland annat Genèvekonvention IV artiklarna 27 och 49 samt tilläggsprotokoll I artiklarna 57 och 58.

För att motverka risken att planen genomförs i strid med dessa bestämmelser, efterlyser vi tydligare information om att ansvariga aktörer ska säkerställa att planerade åtgärder bedöms som nödvändiga, proportionerliga och anpassade till den enskilda situationen innan de verkställs. Syftet är aktörerna justerar sina planer vid ändrade förhållanden som påverkar enskildas liv, hälsa eller säkerhet.

Konsekvensutredningen

Institutet anser att konsekvensutredningen tydligare bör redovisa vilka konsekvenser förslaget kan få för mänskliga rättigheter och för särskilt utsatta grupper. Det gäller bland annat barn, personer med funktionsnedsättning, äldre, personer med vårdbehov, frihetsberövade, personer som saknar egna resurser att utrymma och personer som flyr väpnad konflikt.

Institutet föreslår att konsekvensutredningen kompletteras med en bedömning av hur förslaget förhåller sig till Sveriges människorättsliga och humanitärrättsliga förpliktelser, med utgångspunkt i detta svar. Bedömningen bör särskilt behandla deltagande, information, icke-diskriminering, nödvändighet, proportionalitet, stödbehov och skydd mot refoulement.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktör Fredrik Malmberg och föredragits av Tobias Rahm. I den slutliga beredningen har även tillförordnad enhetschef för Utredning och analys Charlotte Palmstierna deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör för Institutet för mänskliga rättigheter