En brottsbekämpande verksamhet hos Försäkringskassan

Sammanfattning

Grov och organiserad bidragsbrottslighet är ett allvarligt problem. Regeringen har ett legitimt intresse att vidta åtgärder för att förebygga och lagföra sådan brottslighet.[1] Sådana åtgärder måste vara förenliga med regelverket för mänskliga rättigheter. Försäkringskassans grunduppdrag är att säkerställa rätten till social trygghet. Om myndigheten samtidigt ges ett brottsbekämpande uppdrag förändras relationen mellan individ och myndighet i grunden. Förändringen medför en risk att människor inte söker det stöd de har rätt till, av rädsla för att bli föremål för brottsutredande åtgärder, vilket påverkar deras rätt till social trygghet. Konsekvenserna av uteblivet ekonomiskt stöd kan vara särskilt svåra för de grupper som är mest beroende av stöden och riskerar att särskilt drabba personer med funktionsnedsättning och personer i ekonomiskt utsatta situationer, inklusive barn.

Vi saknar en barnkonsekvensanalys utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och en motsvarande analys med utgångspunkt i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen). Vi förutsätter att sådana analyser blir en del av den fortsatta beredningen av utredningens förslag.

Vad gäller de enskilda förslagen har vi följande synpunkter:

• Vi avstyrker förslaget att ge Försäkringskassan nya brottsbekämpande uppgifter.
• Vad gäller underrättelseverksamheten ser vi en risk för diskriminerande profilering och oproportionerliga intrång i skyddet för privatliv enligt bl.a. artikel 8 i den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen).
• Vi tillstyrker förslaget om en samlad utvärdering av de förslag som utredningen har lämnat i denna och tidigare promemorior.

I avsnitten nedan redogör institutet för skälen till våra ställningstaganden.

Institutets synpunkter på utredningens förslag och bedömningar

Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet (kapitel 2.3 och 3)

Institutet avstyrker förslaget att ge Försäkringskassan nya brottsbekämpande uppgifter.

Försäkringskassans grunduppdrag är att säkerställa rätten till social trygghet vid till exempel sjukdom, funktionsnedsättning och föräldraskap. Om myndigheten samtidigt ges ett brottsbekämpande uppdrag förändras relationen mellan individ och myndighet i grunden. Precis som utredningen, och flera remissinstanser framhållit, riskerar detta att undergräva tilliten till myndigheten och välfärdssystemet.[2] När samma myndighet både ska besluta om ersättning, samla in underrättelser och utreda brott finns risk för intressekonflikter och att individens rätt till en rättvis process äventyras. Detta gäller även om den brottsutredande verksamheten ska ledas av åklagare och ska bedrivas avskilt från den bidragsbeviljande verksamheten. Försäkringskassan har fått kritik för brister i rättssäkerheten i sin nuvarande kontrollverksamhet, liksom att handläggare vidtagit åtgärder som liknar brottsutredande åtgärder trots att de saknat lagstöd för detta.[3]

Det finns också en risk att människor inte söker det stöd de har rätt till, av rädsla för att göra fel och bli föremål för brottsutredande åtgärder och sanktioner. Det påverkar människors rätt till social trygghet negativt. Konsekvenserna av uteblivet ekonomiskt stöd kan vara särskilt svåra för de grupper som är mest beroende av stöden och riskerar att särskilt drabba personer med funktionsnedsättning och personer i ekonomiskt utsatta situationer, inklusive barn. Om förslaget leder till att personer som befinner sig i en ekonomiskt utsatt situation avstår från att ansöka om förmåner de är berättigade till p.g.a. rädsla för att göra fel så är det oförenligt med principen om icke-diskriminering i förhållande till social status och funktionsnedsättning.[4]

Som Riksförbundet för barn, unga och vuxna med intellektuell funktionsnedsättning (FUB) lyfter i sitt remissvar upplever många med intellektuell funktionsnedsättning redan idag kontakten med myndigheter som stressande och svårbegriplig.[5] Många av dem behöver stöd för vilka uppgifter som ska lämnas och vad som till exempel är ett ändrat förhållande som ska anmälas. Ur ett funktionsrättsperspektiv vill vi därför framhålla myndigheters skyldighet att säkerställa att information, kommunikation och handläggning är anpassade efter individers olika förutsättningar.[6] Det gäller både den bidragsbeviljande delen av verksamheten och en eventuell framtida brottsutredande del.

Underrättelseverksamheten (avsnitt 4.2)

Vi ser risk för diskriminerande profilering och oproportionerligt intrång i skyddet för privatliv enligt Europakonventionen (artiklarna 8 och 14), FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artiklarna 2.1, 17 och 26), funktionsrättskonventionen (artiklarna 5 och 22) och barnkonventionen (artiklarna 2.1 och 16).

Beskrivningen av underrättelseverksamheten i promemorian är kortfattad, vilket å ena sidan är begripligt givet arbetets natur men å andra sidan gör det svårare att analysera utifrån skyddet för de mänskliga rättigheterna. Det handlar om att samla in, bearbeta och analysera information i syfte att upptäcka begångna brott, upptäcka och förhindra pågående brottslighet, samt förhindra och förebygga framtida brottslighet.[7] Här ingår även kartläggning av individer, grupper och aktörer för att analysera och identifiera mönster och brottsupplägg.[8]

Underrättelseverksamheten ska, enligt förslaget, inte användas för att ta fram uppgifter som inte behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Samtidigt utgår utredningen från att underrättelseverksamheten kommer att generera information som kan bidra till att motverka felaktiga utbetalningar.[9] Sådan information ska då som regel lämnas vidare till Pensionsmyndigheten och/eller till de delar av Försäkringskassans verksamhet som handlägger ärenden om bidrag och stöd. Underrättelseinformation förväntas även ligga till grund för kontrollutredningar som kan leda till beslut om återbetalning liksom beslut om sanktionsavgift eller brottsanmälan. För att uppnå effektivitet i underrättelsearbetet föreslår utredningen att underrättelseverksamheten får ta del av urvalsanalyser och riskprofiler som tas fram i den del av verksamheten som syftar till att identifiera felaktiga utbetalningar.

Det finns flera exempel på när databehandling för att upptäcka bidragsfusk gått fel. I slutet av 2024 visade exempelvis en granskning av Lighthouse Reports och Svenska Dagbladet, med stöd av Amnesty International, att Försäkringskassan använt ett AI-system för att flagga personer för bidragsbedrägeri. Systemet misstänkliggjorde felaktigt kvinnor, låginkomsttagare, personer med utländsk bakgrund och/eller låg utbildningsnivå i oproportionerlig grad.[10]

Ett annat välkänt exempel är det nederländska systemet SyRI (Systeem Risico Indicatie) som var avsett att upptäcka misstänkt bidragsfusk genom storskalig analys av personuppgifter från flera olika myndigheter. Liksom föregående exempel pekade AI-modellen ut personer som bedömdes ha förhöjd risk för bidragsbrott.[11] Systemet underkändes av distriktsdomstolen i Haag eftersom den långtgående databehandlingen var oproportionerlig i förhållande till syftet med åtgärden och därmed i strid med artikel 8 i Europakonventionen.[12] När myndigheter använder avancerad dataanalys och riskprofilering behövs effektiva rättssäkerhetsgarantier och en hög grad av insyn. De handläggare och beslutsfattare som använder systemen måste förstå hur de fungerar, vilka variabler som används och hur de påverkar utfallet för att värdera resultatet och fatta beslut som är rättssäkra och proportionerliga i förhållande till individen. Nuvarande promemoria saknar en diskussion om hur detta ska säkerställas hos Försäkringskassan.[13]

Utvärdering och uppföljning (kapitel 10)

Vi tillstyrker förslaget om en samlad utvärdering av de förslag som utredningen har lämnat i denna och tidigare promemorior.

Vi delar bedömningen att det behövs en analys som omfattar samtliga välfärdssystem för att kunna bedöma vilka effekter införandet av administrativa sanktioner får för olika grupper i samhället och för att synliggöra eventuella ojämlikheter mellan systemen. Utvärderingen bör omfatta de risker för diskriminering, oproportionerliga intrång i skyddet för privatlivet som vi lyfter i detta remissvar.

Avsaknad av barnkonsekvensanalys och funktionsrättsperspektiv

Som framhållits ovan saknar vi en barnkonsekvensanalys av utredningens förslag, särskilt förslaget att ge Försäkringskassan brottsutredande uppgifter. Detta trots att uppdragsbeskrivningen pekar på vikten av en sådan analys liksom vikten att beakta funktionsrättsperspektivet.[14] De summariska diskussioner som finns i promemorian där utredaren konstaterar att förslagen kan få negativa konsekvenser för barn respektive personer med funktionsnedsättning, men att dessa är godtagbara är inte tillräckliga.[15]

Barnkonventionen gäller som svensk lag, och ska beaktas i allt lagstiftningsarbete som rör barn och barns rättigheter.[16] Enligt barnkonventionen ska en bedömning av barnets bästa, dvs en barnkonsekvensanalys, göras i alla frågor som rör barn, även i lagstiftningsarbetet.[17] Bristen på barnkonsekvensanalys leder till ett otillräckligt beslutsunderlag, vilket i sin tur undergräver regeringens och lagstiftarens möjligheter att fatta välgrundade beslut. Hela lagstiftningskedjan, från utredningsdirektiv till beslut i riksdagen, ska präglas av både ett barnperspektiv och ett barnrättsperspektiv. Utredningsväsendet och remissprocessen spelar en viktig roll i att bidra med kunskap och olika perspektiv till lagstiftaren.

Även om funktionsrättskonventionen inte är inkorporerad som svensk lag är motsvarande resonemang relevant även i förhållande till denna konvention. Genom att ratificera konventionen har Sverige folkrättsligt förbundit sig att genomföra och förverkliga de rättigheter som erkänns i konventionen. I detta ligger ett ansvar att säkerställa att nationell lagstiftning är förenlig med konventionens bestämmelser och att myndigheter och andra offentliga institutioner handlar i enlighet med dess krav.[18]

Det är därför inte heller tillräckligt att konsekvenserna för barn och personer med funktionsnedsättning analyseras först i samband med den utvärdering som utredaren föreslår.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredarna Alina Anderberg, Anna Nilsson och Cecilia Sandqvist. I den slutliga beredningen har även tillförordnad chef för enheten utredning och analys Charlotte Palmstierna deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör