Tolkavgift och förbud mot barntolkning

Sammanfattning

Institutet för mänskliga rättigheter avstyrker förslaget om att införa tolkavgift och bedömer att avgifterna riskerar att begränsa människors faktiska tillgång till mänskliga rättigheter. Vi ifrågasätter också om förslaget kommer att stärka incitamenten att lära sig svenska och efterlyser en tydligare analys av förslagets proportionalitet och konsekvenser. Vi välkomnar förslaget att förbjuda att barn används som tolk och delar utredningens bedömning att anhöriga inte bör användas som tolkar, men ser samtidigt en risk för att tolkavgiften leder till att fler anhöriga och barn används som tolkar.

Vi anser vidare att personer som genomgår obligatorisk screening enligt screeningförordningen och personer som kommit till Sverige i hög ålder bör undantas från tolkavgift och är kritiska till den föreslagna ordningen för undantag för personer med funktionsnedsättning. Slutligen efterlyser vi en mer fullständig konsekvensanalys utifrån Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, särskilt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).

Vad gäller de enskilda förslagen har vi följande synpunkter:

• Vi avstyrker förslaget att införa tolkavgift för personer som varit folkbokförda i Sverige i minst sex år.
• Vi avstyrker utredningens förslag att en enskild som vistas i Sverige utan tillstånd ska betala tolkavgift trots att han eller hon inte har varit folkbokförd i Sverige i minst sex år.
• Vi anser att personer som genomgår obligatorisk screening enligt screeningförordningen och personer som kommit till Sverige i hög ålder bör undantas från tolkavgift.
• Vi är kritiska till den föreslagna ordningen för undantag från tolkavgift för personer med funktionsnedsättning och anser att både avgränsningen av målgruppen och ansökningsförfarandet behöver ses över.
• Vi tillstyrker förslaget om förbud mot att använda barn som tolkar, men anser att undantaget för uppgifter av enbart administrativ karaktär behöver avgränsas tydligare.
• Vi efterlyser en mer fullständig konsekvensanalys utifrån Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, särskilt barnkonventionen, funktionsrättskonventionen samt konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Övergripande synpunkter

Institutet är kritiskt till att införa språktolkavgifter men välkomnar utredningens förslag att förbjuda att barn tolkar, i de flesta situationer, samt analysen att anhöriga inte borde användas som tolkar. Däremot ser institutet en risk att utredningens två huvudförslag tar ut varandra. I utredningens konsekvensutredning står det att ”för att undvika skyldigheten att betala tolkavgift kan enskilda som inte behärskar svenska i ökad omfattning ta med sig en anhörig, eller representant för civilsamhället, för att tolka vid möten med myndigheter”.[1] Institutet menar att införandet av en tolkavgift riskerar leda till att fler anhöriga tolkar och även barn.

Synpunkter på särskilda förslag

11.1 Tolkavgift ska tas ut i talade språk och 11.2 Tolkavgift ska tas ut när en person varit folkbokförd i minst sex år

Institutet avstyrker utredningens förslag att en tolkavgift ska tas ut i talade språk (undantaget minoritetsspråken samt de nordiska språken) för personer som varit folkbokförda i Sverige i mer än 6 år. Införandet av en tolkavgift enligt förslaget riskerar att medföra hinder för den enskilde att tillgodogöra sig sina mänskliga rättigheter så som rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och rätten att söka asyl. Utredningen har samtidigt inte klargjort hur detta förslag ska stärka incitamenten för den enskilde att lära sig svenska och bidra till de integrationspolitiska målen.

Att använda tolk i kontakt med myndigheter är ingen mänsklig rättighet i sig självt. Det är dock en fråga som är nära kopplad till principerna om jämlikhet, icke-diskriminering och faktisk tillgång till rättigheter. Alla delar av staten, oavsett nivå – nationell, regional eller lokal – ansvarar för att säkerställa individers lika tillgång till sina rättigheter.[2] Icke-diskrimineringsprincipen är en grundläggande del av de mänskliga rättigheterna. Åtnjutandet av fri- och rättigheterna ska säkerställas för alla utan diskriminering på någon grund såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt.[3]

Enligt FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter är diskriminering på grund av språk ofta nära kopplad till ojämlik behandling på grund av nationellt eller etniskt ursprung. Kommittén fastslår vidare att språkbarriärer kan hindra utövandet av många av de rättigheter som finns i konventionen så som rätten till en tillfredställande levnadsstandard, rätten till bostad och rätten till hälsa. Enligt kommittén bör därför information om exempelvis offentliga tjänster och varor i möjligaste mån också finnas tillgänglig på språk som talas av minoriteter.[4] Kommittén har även betonat att stater ska undanröja språkliga och andra hinder som begränsar människors möjligheter att få tillgång till social trygghet, vård och andra samhällstjänster.[5]

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning kräver att personer med funktionsnedsättning får det stöd som behövs för att kunna kommunicera och delta fullt ut i samhället.[6]

Institutet ser betydande risker för människors tillgång till sina mänskliga rättigheter om en tolkavgift införs. Trots vissa undantag omfattas myndighetskontakter som är avgörande för rätten till social trygghet, arbete och asyl, exempelvis ärenden hos Försäkringskassan om sjukersättning, assistansersättning och andra socialförsäkringsförmåner samt vissa ärenden hos Migrationsverket.

Även om barn och vissa personer med funktionsnedsättning undantas är det sannolikt att personer med ohälsa eller svag ekonomi drabbas hårdast, eftersom de oftare behöver kontakt med myndigheter. Risken är att personer avstår från att söka stöd de har rätt till eftersom de inte har råd med tolk. Utredningen hänvisar själv till erfarenheterna från Danmark, där tolkavgifter främst drabbat utrikesfödda med låga inkomster, dålig hälsa och svag anknytning till arbetsmarknaden. Ytterligare avgifter riskerar enligt utredningen att öka skuldsättning och ekonomisk utsatthet. [7]

Konsekvenserna förstärks av nya regler om strikt ansvar för felaktiga utbetalningar.[8] Om felaktiga uppgifter lämnas på grund av bristande språkkunskaper kan enskilda drabbas av både återkrav och sanktionsavgifter, vilket ytterligare försvårar deras ekonomiska situation.

Förslagets syfte och proportionalitet

Icke-diskrimineringsprincipen är grundläggande inom mänskliga rättigheter. Språk får inte utgöra grund för diskriminering enligt bland annat FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna- (EU:s rättighetsstadga). Begränsningar kan göras om de är nödvändiga, proportionerliga och svarar mot ett legitimt samhällsintresse. Syftet med utredningens förslag är att stärka incitamenten för den enskilde att lära sig svenska och därigenom nå de integrationspolitiska målen. Att öka integrationen kan vara ett viktigt allmänintresse, men utredningen visar inte hur den föreslagna tolkavgiften faktiskt ska uppnå detta syfte.

Utredningen konstaterar att problemets omfattning är oklart då det inte är möjligt att fastställa hur stor del av den utlandsfödda befolkningen som faktiskt har behov av stärkta incitament för att lära sig svenska. Utredningen presenterar inte heller belägg för att en sådan tolkavgift som föreslås faktiskt leder till att fler lär sig majoritetspråket. Som stöd för att tolkavgifter skulle öka incitamenten att lära sig svenska hänvisas till en dansk undersökning. Den visar att många upplever ett ökat incitament att lära sig danska, men inte att språkinlärningen faktiskt har ökat.

Utredningen föreslår att alla myndigheter ska omfattas av tolkavgiften för att budskapet ska vara tydligt och konstaterar att det är budskapet om en avgift och inte avgiften i varje enskilt ärende som kommer att öka incitamentet att lära sig svenska. Samtidigt undantar utredningen stora delar av den offentliga tolkanvändningen, bland annat hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst, delar av rättsväsendet och alla ärenden som rör barn. Institutet är positivt till dessa undantag, men de talar samtidigt emot utredningens övergripande syfte.

Signalvärdet

Att utredningen betonar att det snarare är informationen än den enskilda avgiften som förväntas göra mest verkan väcker stor oro. Den typen av symbolåtgärder riskerar i stället att inskränka tillgången till rättigheter i större utsträckning än vad den föreslagna lagstiftningen gör. Det är alltså stor risk att individer tror att även sådana verksamheter som i lagstiftningen är undantagna krav på tolkavgift kommer att utkräva en avgift, så som hälso-och sjukvården eller socialtjänsten – då exempelvis Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen omfattas av den föreslagna tolkavgiften. Institutet påpekade detta i vårt remissvar Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll (SOU 2024:80). Enligt civilsamhället och hälso-och sjukvården som institutet var i kontakt med då upplevdes tillsättningen av utredningen i sig lett till att utlänningar inte sökte vård eller sökte vård senare än vad man borde, trots att utredningen senare uteslöt hälso-och sjukvården från den så kallade informationsplikten.[9]

Okunskap om lagstiftningens avgränsningar riskerar att leda till att personer som inte upplever sig ha råd att bekosta tolk avstår från myndighetskontakter som är viktiga för deras grundläggande rättigheter så som rätten till hälsa och en tillfredsställande levandasstandard. Detta innebär att rättigheterna som aktualiseras de facto inte går att åtnjuta och kan därför inte anses vara praktiska och effektiva. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) ska tolkas så att rättigheterna inte bara ska finnas i teorin utan även i praktiken.[10]

11.2.7 Personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Institutet avstyrker utredningens förslag att en enskild som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning ska betala tolkavgift trots att han eller hon inte har varit folkbokförd i Sverige i minst sex år. Förslaget syftar till att personer som vistas i Sverige utan tillstånd inte ska ha tillgång till offentligt finansierad tolk i större utsträckning än personer som har rätt att vistas i Sverige. Institutet anser dock att grupperna ska behandlas likvärdigt när det gäller möjligheten att kommunicera med myndigheter och tillvarata sina rättigheter. Migrationsstatus bör inte i sig medföra sämre tillgång till tolk, särskilt inte för en grupp som redan befinner sig i en social och ekonomisk utsatt situation. ESK-kommittén har i ett uttalande konstaterat att ESK-konventionen gäller alla inom en stats jurisdiktion inklusive asylsökande och migranter, oavsett om de befinner sig i staten utan tillstånd. Rättigheter som säkerställer grundläggande behov ska därmed inte begränsas på grund av nationalitet eller migrationsstatus.[11]

12 När ska tolkavgift inte tas ut?

Institutet för mänskliga rättigheter delar utredningens analys av de undantag som görs när det gäller områden och situationer då tolkavgift inte ska tas ut. Vi vill dock framföra synpunkter på två specifika områden där vi anser att tolkavgift inte bör tas ut. Det ena gäller tolkavgifter inom ramen för tillämpningen av screeningförordningen och det andra avser personer som har kommit till Sverige i högre ålder.

Tolk i screeningprocessen (9.2.1 Särskilt om screeningförordningen)

Utredningen bedömer att det finns rättsliga hinder mot att ta ut en tolkavgift av asylsökande inom ramen för det administrativa asylförfarandet, men inte vid tillämpningen av screeningförordningen.

Utredningens förslag framstår i denna del som otydligt och det är svårt att se hur det praktiskt skulle kunna genomföras. Screening är inte en frivillig åtgärd, utan en obligatorisk del av det inledande asylförfarandet, även i situationer då personer påträffas inom Sveriges gränser och som tagit sig in i landet på ett olagligt sätt. Det är därför oklart hur förslaget är avsett att tillämpas i praktiken.

Institutet vill framhålla att screening omfattar moment som sårbarhetsbedömning, hälsokontroller och säkerhetsrelaterade kontroller, vilka har direkt betydelse för den enskildes rätt till en korrekt och individuell prövning av skyddsbehov. Screeningen har på så sätt en tydlig koppling till rätten att söka asyl som fastslås i artikel 14 i FN:s allmänna förklaring av de mänskliga rättigheterna, samt i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention). En förutsättning för att denna process ska vara rättssäker är att den enskilde kan förstå den information som lämnas och själv göra sig förstådd. Mot denna bakgrund är tillgång till tolk en rättssäkerhetsgaranti.

Detta följer även av artikel 11.3 i screeningförordningen, som kräver att information ska ges på ett språk som den enskilde förstår eller rimligen kan förväntas förstå, och vid behov muntligen med stöd av tolktjänster.

Att i detta sammanhang möjliggöra uttag av tolkavgifter riskerar att i praktiken begränsa tillgången till tolk och därmed försämra den enskildes möjligheter att tillvarata sina rättigheter i ett obligatoriskt förfarande. Om den enskilde av kostnadsskäl avstår från tolk riskerar detta att underminera kvaliteten i beslutsunderlaget redan i första instans. Det kan i sin tur påverka den enskildes möjligheter att få sitt skyddsbehov korrekt bedömt och att senare utöva sin rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Personer som kommit till Sverige i hög ålder

Utredningen visar att ålder har en tydlig betydelse för studieresultat inom SFI. Bland elever som var 19 år eller yngre vid studiestart hade cirka 40 procent avslutat D-kursen med godkänt betyg efter fem år. Motsvarande andel för elever som var 55 år eller äldre var cirka 14 procent. Mot denna bakgrund framstår det som rimligt att även personer som kommer till Sverige i hög ålder bör undantas från att betala tolkavgift.

12.2 Tolkavgift ska inte tas ut när undantag från skyldigheten att betala tolkavgift beviljats

Utredningen föreslår att personer med vissa funktionsnedsättningar, efter ansökan, ska kunna undantas från skyldigheten att betala tolkavgift. Ansökningar om sådant undantag föreslås prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten. Institutet för mänskliga rättigheter är kritiskt till den snäva avgränsningen av vilka funktionsnedsättningar som kan ge rätt till undantag, liksom till utformningen av den föreslagna ansökningsprocessen.

Snäv förståelse av vilka former av funktionsnedsättning som omfattas

Utredningens förslag ger upphov till oklarheter kring vilka personer som kan omfattas av undantag från tolkavgift. Vi är kritiska till att förslaget utgår från en alltför snäv förståelse av funktionsnedsättning. Även om utredningen framhåller att bedömningen inte ska knytas till diagnoser, utan till individens faktiska förmåga att tillgodogöra sig svenska språket upp till SFI D-nivå, införs samtidigt ett krav på att funktionsnedsättningen ska vara bestående och tolkas som livslång. FN:s funktionsrättskonvention använder inte begreppet ”livslång funktionsnedsättning”. I stället definieras funktionsnedsättning i artikel 1 i FN:s funktionsrättskonvention som långvariga eller varaktiga (”long-term”) fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar som i samspel med olika hinder kan begränsa delaktighet i samhället. Konventionen ställer således inte krav på att tillståndet ska vara livslångt. Ett krav på livslånghet innebär därför en mer restriktiv tolkning än konventionens definition. FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning utgår vidare i sin praxis från den sociala modellen, där fokus ligger på långsiktiga funktionsbegränsningar i samspel med omgivande hinder, snarare än medicinska bedömningar av livslång varaktighet.[12] Att likställa ”varaktig” med ”livslång” saknar därmed stöd i konventionens tillämpning.

Frågan är särskilt relevant i relation till bedömningen av vem som ska omfattas av undantag från tolkavgift, eftersom funktionsnedsättningar kan påverka språkinlärningsförmågan på olika sätt. Studier visar att omkring 30–40 procent av nyanlända i Sverige har symtom på PTSD[13], och forskning visar att sådana tillstånd kan påverka koncentration, arbetsminne och inlärningsförmåga[14]. Detta illustrerar att även personer vars diagnos inte alltid räknas som “livslång” i strikt mening kan ha betydande och långvariga svårigheter som påverkar deras faktiska möjlighet att tillgodogöra sig språkundervisning, vilket är centralt för bedömningen av om tolkavgift ska tas ut.

Utformningen av ansökningsprocessen

Utredningen konstaterar att kostnaden för de intyg som kan krävas för att styrka rätt till undantag från tolkavgift i vissa fall kan överstiga kostnaden för tolkavgifter. Mot denna bakgrund överlåter utredningen till den enskilde att avgöra om det är mer fördelaktigt att ansöka om undantag eller att betala avgifterna. Vi ser att detta resonemang väcker frågor om tillgänglighet och likvärdighet. Den berörda gruppen består av personer som på grund av funktionsnedsättning kan sakna möjlighet att tillägna sig svenska på SFI D-nivå och som ofta har begränsade ekonomiska resurser samt omfattande kontakter med offentlig verksamhet. Om den enskilde själv ska bekosta nödvändiga medicinska intyg finns en risk att kostnaden i sig blir ett hinder för att ansöka, vilket kan leda till att personer som i sak uppfyller kriterierna avstår från att ansöka eller skjuter upp nödvändiga vård- och myndighetskontakter.

Det är också problematiskt att bedömningen av om en ansökan ska göras förutsätter att den enskilde gör en ekonomisk avvägning mellan osäkra framtida kostnader och en aktuell, ofta betydande, intygskostnad. För personer med återkommande vård- och myndighetskontakter kan detta vara svårt att överblicka. Det bör därför övervägas om särskilda åtgärder behövs för att säkerställa att kostnaden för intyg inte utgör ett hinder för att tillgodogöra sig undantaget. Vidare bör det tydliggöras att personer som behöver ansöka om undantag ska få tillgång till stöd i processen, samt vilken offentlig aktör som ansvarar för information och vägledning.

SPSM:s föreslagna uppdrag

I utredningen föreslås att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska ges en central och nationell funktion genom att pröva ansökningar om undantag från skyldigheten att betala tolkavgift. Som skäl för att lägga uppgiften på SPSM anför utredningen bland annat att myndigheten har erfarenhet av att bedöma omfattande pedagogiska, psykologiska och medicinska underlag i ärenden som rör personer med funktionsnedsättning. Vi noterar att den föreslagna uppgiften ligger relativt långt från SPSM:s nuvarande kärnuppdrag inom utbildningsområdet. Frågan om myndighetens lämplighet och förutsättningar att ansvara för denna prövning bör därför bedömas med särskild omsorg.

19.7 En ny lag om förbud mot att använda ett barn som tolk

Institutet för mänskliga rättigheter tillstyrker förslaget om en ny lag om förbud mot att använda barn som tolk. Att barn används som tolkar kan innebära att de ges ett ansvar som inte är förenligt med deras ställning som barn och riskerar att påverka flera av deras mänskliga rättigheter, däribland rätten till utbildning, rätten till bästa möjliga hälsa och principen om barnets bästa. Vi välkomnar därför att utredningen föreslår ett förbud som syftar till att stärka skyddet för barn och säkerställa att deras rättigheter tillgodoses.

Samtidigt finns det anledning att närmare överväga vissa delar av lagens utformning, särskilt ett av de föreslagna undantagen, för att säkerställa att förbudet får avsedd effekt och inte riskerar att urholkas i praktiken.

19.7.6. Ett förbud med undantag

Utredningen föreslår att undantag från förbudet ska gälla vid ärenden av enbart administrativ karaktär. Institutet för mänskliga rättigheter bedömer att ett sådant undantag riskerar att tillämpas alltför brett och därmed undergräva syftet med förbudet mot att använda barn som tolk. Vi anser därför att undantaget bör avgränsas betydligt tydligare. Begreppet ”uppgifter av enbart administrativ karaktär” lämnar ett betydande tolkningsutrymme och riskerar att leda till olika bedömningar mellan myndigheter och enskilda handläggare. Även till synes enkla administrativa kontakter kan snabbt övergå till att omfatta frågor som är av betydelse för ett ärende eller som innehåller personliga och känsliga uppgifter. Det finns därför en risk att barn i praktiken involveras i kommunikation som förbudet är avsett att förhindra.

Undantaget bör avgränsas tydligare för att minska risken för felaktig tillämpning och säkerställa att barn inte används som tolkar i strid med förbudets syfte.

22 Konsekvensutredning

Institutet ser positivt på att utredningen gör en genomgång av flera delar av den nationella och internationella rätten och därigenom också fastslår att införandet av språktolkavgifter inom flera områden skulle strida mot tillgången till rättigheter, så som hälso- och sjukvård, utbildning och socialtjänst. Däremot saknas genomgång av den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, den internationella konventionen om medborgliga och politiska rättigheter och funktionsrättskonventionen. Institutet saknar också konsekvensutredning utifrån de nämnda konventionerna samt barnkonventionen. Detta är särskilt anmärkningsvärt då det i direktivet står uttryckligen att det ska genomföras konsekvensutredningar utifrån funktionsrätts- och barnkonventionen.

Ärendets handläggning

Detta remissvar har beslutats av direktören Fredrik Malmberg och föredragits av utredarna Selma Gušić och Ida Gunge. I den slutliga beredningen har även utredaren/remissamordnaren Anna Nilsson och tillförordnad chef för enheten för utredning och analys Charlotte Palmstierna deltagit.

Fredrik Malmberg, direktör