Med anledning av det pågående arbetet på Landsbygds- och infrastrukturdepartementet med att bereda kommittédirektiv för en utredning att se över det befintliga regelverket för statens anspråk på mark och vattenområden, vill Institutet för mänskliga rättigheter med denna skrivelse bidra till att säkerställa de mänskliga rättigheterna i den aktuella frågan.

Skrivelsen bygger på våra iakttagelser och analyser av ett urval av frågor som rör det samiska folkets mänskliga rättigheter, samt på forskning.

Institutet för mänskliga rättigheter är Sveriges oberoende nationella institution för mänskliga rättigheter, enligt lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter. Vi är en oberoende myndighet med ett brett mandat att främja att de mänskliga rättigheterna respekteras och skyddas i Sverige.

Åtaganden om mänskliga rättigheter

Sverige som stat är bunden av ett flertal internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Olika FN-konventioner, Europarådskonventioner och EU:s stadga för grundläggande rättigheter utgör skyddet för individers och gruppers mänskliga fri- och rättigheter och berör i stort sett alla livsområden. Grundläggande mänskliga rättigheter skyddas även i grundlagarna. Vissa av konventionerna såsom FN:s konvention om barnets rättigheter och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är också svensk lag.

Som urfolk har samerna särskilda rättigheter utöver de rättigheter som följer av ställningen som nationell minoritet och utöver de mänskliga rättigheter som gäller för alla. Skyddet för samernas rättigheter som folk fastslås i regeringsformen. Där står att det offentliga Sverige ska främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv.

Mänskliga rättigheter i konsekvensutredningar

Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter innebär att all lagstiftning och övriga åtgärder ska vara i överensstämmelse med dessa åtaganden. Det framgår av Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar att en konsekvensutredning ska göras och att hänsyn bör tas till den vägledning som Statskontoret ansvarar för. Även om det framgår av vägledningen att konsekvenserna för de mänskliga rättigheterna ska analyseras har vi sett att en sådan analys ofta saknas i utredningar som vi fått remitterade. Det kan därför vara av betydelse att i direktiven tydliggöra att förordningen ska följas. I en fråga där det på förhand är klart att de mänskliga rättigheterna är av stor betydelse förordar vi att i direktiven skriva fram att utredaren ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag, förslag och överväganden förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter. Se även Statskontorets vägledning om Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Situationen för samers rättigheter av särskild betydelse

Samernas rättigheter som urfolk skyddas av internationella konventioner och FN: deklaration om urfolks rättigheter (UNDRIP). Dessa ger urfolk rätt till självbestämmande, kontroll över mark och naturresurser, samt skydd av sin kultur och sina språk.

De svenska rättsliga ramarna för beslutsfattande i frågor som rör markanvändning är dock ännu inte utformade för att säkerställa samernas mänskliga rättigheter i enlighet med den internationella människorätten, däribland UNDRIP. Detta gäller såväl det materiella som det processuella skyddet.

En följd av dessa luckor är att samers rättigheter ofta betraktas och behandlas som intressen. Ett exempel är riksintressebestämmelserna i miljöbalken. Där skyddas områden som har betydelse för rennäringen mot åtgärder som påtagligt kan försvåra dess bedrivande. Enligt lagen finns det även andra riksintressen. Detta innebär att renskötseln, i egenskap av riksintresse, ställs mot riksintressen som exempelvis mineralutvinning och vindkraft. Bestämmelserna bortser från att renskötseln och de bredare kulturella och försörjningsmässiga aspekterna som är förknippade med renskötseln samt annan samisk markanvändning såsom jakt och fiske utgör en bärande del av samisk kultur och därigenom är rättigheter som ska skyddas.

I stället för att planerings- och tillståndsprocesser utgår från de mänskliga rättigheterna tenderar beslut om motstridiga markanvändningsfrågor att baseras på ekonomiska och andra faktorer. En sådan faktor är ett brett argument om ”samhällsnytta.” Detta innebär en inneboende risk för minoriteter. Norges högsta domstol argumenterade i Fosen-målet, som handlade om renskötsel och vindkraftverk, att samerna alltid kommer att förlora om en proportionalitetsbedömning vid ingrepp tillåts där minoritetens intressen vägs mot bredare allmänintressen. (HR-2021-1975-S, (sak nr. 20-143891SIV-HRET) para 129; Se även Matheson Mestad, Urfolks rett till Naturresurser og vern mot naturinngrep, NJM p. 512.)

Skyddet för samers rättigheter påverkas också av att beslutsprocesser som rör samhällsplanering och tillstånd till olika typer av markanvändning hanteras fragmenterat där prövning av olika frågor sker i olika steg och olika instanser. Detta fragmenterade planeringssystem gör det svårt att bedöma de sammantagna (kumulativa) miljömässiga, sociokulturella och ekonomiska konsekvenserna över tid, och vad konsekvenserna blir för samernas markanvändning och deras möjlighet att utöva sina rättigheter.

Samerna har rätt att delta i beslutsfattande i frågor som påverkar deras rättigheter. Därtill ska regeringen konsultera och samarbeta i god anda med de med samiska representativa institutioner för att erhålla deras fria, informerade förhandssamtycke innan den antar och genomför lagstiftningsåtgärder eller administrativa åtgärder som kan påverka samerna (se artikel 18 och 19 UNDRIP). För att säkerställa det samiska folkets rätt till inflytande och delaktighet är det därför centralt att direktivens framtagande och utredningens genomförande involverar samiska företrädare i enlighet med gällande rätt.

Rekommendationer som verktyg

I arbetet är det också av vikt att beakta de rekommendationer Sverige fått i internationella granskningar för att bättre leva upp till sina åtaganden. Sverige har fått följande, för ärendet särskilt relevanta rekommendationer i granskningarna av Sveriges efterlevnad av bindande internationella åtaganden om mänskliga rättigheter:

• Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (2024). Säkerställ, både i lag och i tillämpning, samernas fria, informerade förhandssamtycke i alla beslut som berör dem, med respekt för samiska traditioner och beslutsprocesser. Vidta omfattande åtgärder för att skydda det samiska folkets rättigheter mot de negativa effekterna av stora utvecklingsprojekt, bland annat genom konsekvensbedömningar avseende miljö och mänskliga rättigheter i konsultation med samerna, och säkerställa deras fria och informerade förhandssamtycke innan sådana projekt inleds. Inrätta mekanismer för att mildra och kompensera för negativa effekter på deras traditionella livsstil och renskötseln;
• Rasdiskrimineringskommittén (2025). Se över sin lagstiftning rörande det samiska folket, särskilt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket, för att säkerställa meningsfull och effektiv konsultation med det samiska folket och Sametinget om alla projekt eller lagstiftnings- eller förvaltningsåtgärder som kan påverka deras mark, territorier och resurser, i syfte att inhämta deras fria, informerade förhandssamtycke; Genomföra konsekvensbedömningar avseende miljö och mänskliga rättigheter, med meningsfull konsultation med det samiska folket och Sametinget, innan man godkänner ekonomiska, industriella eller naturresursrelaterade utvecklingsprojekt som kan påverka deras mark, territorier och resurser; Vidta åtgärder för att förebygga, mildra och skapa upprättelse för de effekter som projekt för ekonomisk, industriell och naturresursrelaterade utvecklingsprojekt har på samernas mark, territorier och resurser, i syfte att skydda deras seder och traditionella levnadssätt samt rätten till en ren, hälsosam och hållbar miljö;
• FN:s allmänna ländergranskning, UPR (2025). Säkerställ att lagstiftning står i överensstämmelse med FN:s deklaration om rättigheter för urfolk, inbegripet principen om fritt, informerat förhandssamtycke (Kanada);
• Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter (2024). Den rådgivande kommittén uppmanar myndigheterna att säkerställa, i nära samråd med det samiska ursprungsfolket, att beslut på kommunal, regional och nationell nivå rörande användning av mark som traditionellt använts av samer inte negativt påverkar möjligheten för samerna att vidmakthålla och utveckla sin kultur, sitt språk och sin identitet. Myndigheterna bör säkerställa att regionala offentliga myndigheter och statliga myndigheter innan de fattar beslut om exploatering på mark där samer traditionellt har levt till fullo tillämpar lagen om konsultation med samer samt bestämmelserna om samråd i Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Institutet för mänskliga rättigheter ser fram emot en fortsatt dialog om samers rättigheter, inte minst i relation till klimatförändringarna, klimatomställningen och det ökade trycket på traditionell samisk mark. Vi föreslår ett möte med departementet för att utveckla skrivelsens innehåll och inhämta era synpunkter.

Fredrik Malmberg, direktör