Skrivelse om samers rättigheter

Till beredning av kommittédirektiv för ny översyn av rennäringslagstiftningen

Institutet för mänskliga rättigheter är Sveriges oberoende nationella institution för mänskliga rättigheter, enligt lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter med ett brett mandat att främja att de mänskliga rättigheterna respekteras och skyddas i Sverige.

Med anledning av det pågående arbetet på Landsbygds- och infrastrukturdepartementet med att bereda kommittédirektiv för en utredning om ny rennäringslag, vill institutet med denna skrivelse bidra till att de mänskliga rättigheterna respekteras, skyddas och uppfylls.

Skrivelsen bygger på institutets iakttagelser och analyser av ett urval av frågor som rör det samiska folkets mänskliga rättigheter, baserat på dialoger, rapporter och aktuell forskning.

Frågor att beakta vid beredning av kommittédirektiv för översyn av rennäringslagen

• Att processen för att utveckla och anta direktiven går i linje med urfolket samernas rätt till konsultation och delaktighet och rätt till självbestämmande;
• Att direktiven tydliggör att utredningens arbete bedrivs i linje med urfolket samernas rätt till konsultation och delaktighet och rätt till självbestämmande;
• Att direktiven tydliggör krav på utredningen att beakta FN:s deklaration om urfolkens rättigheter, de åtaganden om mänskliga rättigheter som är bindande för Sverige i enlighet med Statskontorets vägledning, med särskilt fokus på samers rättigheter, samt relevanta rekommendationer som Sverige fått på området;
• Att direktiven beskriver på vilket sätt Renmarkskommitténs arbete ska integreras i utredningen;
• Att direktiven skriver in Sanningskommissionen för det samiska folkets slutbetänkande med åtgärdsförslag som en central källa för utredningen.

Åtaganden om mänskliga rättigheter

Sverige som stat är bunden av ett flertal internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Olika FN-konventioner, europarådskonventioner och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna utgör skyddet för individers och gruppers mänskliga fri- och rättigheter och berör i stort sett alla livsområden. Grundläggande mänskliga rättigheter skyddas även i grundlagarna. Vissa av konventionerna såsom FN:s konvention om barnets rättigheter och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är också svensk lag.

Som urfolk har samerna särskilda rättigheter utöver de rättigheter som följer av ställningen som nationell minoritet och utöver de mänskliga rättigheter som gäller för alla. Skyddet för samernas rättigheter som folk fastslås i regeringsformen. Där står att det offentliga Sverige ska främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv.

Mänskliga rättigheter i konsekvensutredningar

Målet för politiken för mänskliga rättigheter är att säkerställa full respekt för Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Denna målsättning har slagits fast i propositioner[1] och ska genomsyra det statliga arbetet. Målet innebär konkret att staten ska respektera, skydda och uppfylla de rättigheter som följer av Sveriges internationella konventionsåtaganden.

Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter innebär att all lagstiftning och övriga åtgärder ska vara i överensstämmelse med dessa åtaganden. Det framgår av Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar att en konsekvensutredning ska göras och att hänsyn bör tas till den vägledning som Statskontoret ansvarar för.[2]

Även om det framgår av vägledningen att konsekvenserna för de mänskliga rättigheterna ska analyseras har vi sett att en sådan analys ofta saknas i utredningar som vi fått remitterade. Det kan därför vara av betydelse att i direktiven tydliggöra att förordningen ska följas.[3]

I en fråga där det på förhand är klart att de mänskliga rättigheterna är av stor betydelse förordar vi att direktiven skriver fram att utredaren ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag, förslag och överväganden förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter, i detta fall med specifik betoning på urfolket samernas rättigheter.

Förordningen och Sveriges internationella åtaganden ställer krav på både direktiven och utredningen, och måste också reflekteras i författningsförslagen. Direktiven till Renmarkskommittén gav tydligt uttryck för de folkrättsliga kraven och bland kommitténs PM återfinns analyser av Sveriges skyldigheterna enligt de mänskliga rättigheterna, sedvanerätten och grundlagarna. Institutet anser att motsvarande skrivningar bör återfinnas i det kommande direktivet jämte ett tydliggörande på vilket sätt de rättighetsanalyser som Renmarkskommittén gjort ska tas om hand.

I arbetet är det också av vikt att beakta de rekommendationer Sverige fått i internationella granskningar för att bättre leva upp till sina åtaganden. Vi presenterar några av särskilt relevans och aktualitet på sid 7–8.

Samers rättigheter av särskild betydelse

Samernas rättigheter som urfolk skyddas av internationella konventioner och FN:s deklaration om urfolks rättigheter (urfolksdeklarationen). Dessa ger urfolk rätt till självbestämmande, kontroll över mark och naturresurser, samt skydd av sin kultur och sina språk, för att nämna ett urval. Att urfolksdeklarationen ska tillmätas betydelse i svensk rätt tydliggjordes av Girjasdomen.

Därtill gjorde regeringen i fjol ett formellt åtagande i samband med allmänna ländergranskningen (UPR) av Sverige i FN:s råd för mänskliga rättigheter, när Sverige accepterade en rekommendation av Kanada att säkerställa att lagstiftning står i överensstämmelse med urfolksdeklarationen.

Renskötseln och de bredare kulturella och försörjningsmässiga aspekter som är förknippade med renskötseln samt annan samisk markanvändning såsom jakt och fiske utgör en bärande del av samisk kultur och omfattas därigenom av rätten till kultur som det offentliga ska skydda och främja.[4] Det följer av, bland annat, artikel 27 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 5 i Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och urfolksdeklarationen, FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och av regeringsformen.

Urfolket samernas rätt till konsultation och reellt inflytande är skyddad i den internationella människorätten. Regeringen ska konsultera och samarbeta i god anda med de samiska representativa institutionerna för att erhålla deras fria, informerade förhandssamtycke innan den antar och genomför lagstiftningsåtgärder eller administrativa åtgärder som kan påverka samerna, enligt urfolksdeklarationen artikel 18 och 19. Det handlar både om en rätt i sig och en rätt som möjliggör tillgången till andra rättigheter, såsom rätten till självbestämmande och rätten till icke-diskriminering.

Fritt och informerat förhandssamtycke (FPIC) är en människorättsprincip som grundar sig just på rätten till självbestämmande och rätten till icke-diskriminering. FPIC är ett uttryck för urfolkens rätt att själva bestämma sina politiska, sociala, ekonomiska och kulturella prioriteringar och ett sätt att omsätta rätten till självbestämmande i praktiken, med hänsyn till urfolkens särskilda historiska, kulturella och sociala situation. FPIC är också ett verktyg som kan bidra till att jämna ut den maktobalans som ofta föreligger mellan stater och urfolk.

Regeringen uttryckte i pressmeddelandet som aviserade avsikten att lägga ner Renmarkskommittén 2024 att syftet med ett omtag är att ”arbeta fram långsiktigt hållbara förslag som har bred förankring både hos dem som berörs och i riksdagen”[5]. Att lagstiftningsförslag förankras brett är en del av den demokratiska principen. En majoritetsprincip måste dock värna om minoriteters rättighetsskydd. Detta resonemang har tydliggjorts av Norges högsta domstol i Fosen-målet, som handlade om renskötsel och vindkraftverk. Domstolen argumenterade att samerna alltid kommer att förlora om en proportionalitetsbedömning vid ingrepp tillåts där minoritetens intressen vägs mot bredare allmänintressen. (HR-2021-1975-S, (sak nr. 20-143891SIV-HRET) para 129; Se även Matheson Mestad, Urfolks rett till Naturresurser og vern mot naturinngrep, NJM p. 512.)

”Långsiktigt hållbara förslag” ligger i linje med urfolksrättens och barnkonventionens intergenerationella perspektiv. Urfolk har enligt urfolksdeklarationens artikel 13 en rätt att föra vidare ”sina berättelser, språk, muntliga traditioner, filosofier, skriftsystem och litteratur” till framtida generationer. Det är nu levande generationer som har den rätten. Mot bakgrund av klimatförändringarna har FN:s människorättskommitté slagit fast att det krävs positiva åtgärder för att skydda urfolkens ”kollektiva förmåga att upprätthålla sin traditionella livsstil, att förmedla sin kultur, sina traditioner och sitt markbruk till sina barn och kommande generationer” i artikel 27, ICCPR.[6]

Också FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté) erkänner principen om ”intergenerational equity and the interests of future generations” i sin vägledande Allmänna kommentar 26.[7]

Processuella skyldigheter

Det samiska folket har rätt att delta i beslutsfattande i frågor som påverkar deras rättigheter. För att säkerställa det samiska folkets rätt till inflytande och delaktighet är det därför centralt att direktivens framtagande och utredningens genomförande involverar samiska företrädare som ett minimum i enlighet med gällande rätt.

Konsultationslagens syfte är att säkerställa samernas rätt till delaktighet i beslutsprocesser på alla nivåer i samhället. Lagen ska förstås som en åtgärd som bidrar till att Sverige förbättrar efterlevnaden sina människorättsliga åtaganden gentemot det samiska folket.[8] Det gäller såväl deltagande och inflytande som självbestämmande, inte minst mot bakgrund av klimatförändringar och klimatomställningen, som lägger en dubbel börda på det samiska folket:

Konsultation i enlighet med lagen är till process och innehåll särskild från exempelvis samråd enligt minoritetslagen. Sametinget, som central samisk företrädare och part i konsultationsärenden, framhåller betydelsen av att konsultationer genomförs på ett sätt så att ett verkligt meningsutbyte och bemötande av synpunkter förekommer, där den konsultationsskyldige och den samiska företrädaren lyssnar på varandra. Det är en förutsättning för att konsultationen ska uppfylla sitt syfte. Begreppet, att konsultationer ska ske i god anda, har sin grund i urfolksrätten och är en viktig markering som ska ses mot bakgrund av statens och samernas relation där maktobalanser varit rådande.

Flera av FN:s granskningskommittéer har i närtid rekommenderat Sverige att stärka konsultationsprocesser, garantera FPIC samt säkerställa ett meningsfullt deltagande i beslut om gruvdrift och klimatomställning.[9] Också en färsk utvärdering av konsultationslagen av Stockholm Environment Institute, visar betydande brister hos många myndigheter i att tillämpa lagen och genomföra lagens krav på hur konsultationer ska gå till.[10]

I direktivet för Sanningskommissionen för det samiska folket drogs en rågång mellan den och Renmarkskommittén, där den förra inte skulle ”kartlägga och analysera vilken rätt till renskötsel och därtill knutna rättigheter som samer har och har haft, men däremot de konsekvenser som den förda politiken medfört och medför för det samiska folket.” När nu nya direktiv utformas, bör de ta höjd för Sanningskommissionens slutbetänkande och med dess förslag på åtgärder som bidra till upprättelse och främja försoning.

Rekommendationer som verktyg

Sverige har i närtid fått bland annat följande, för ärendet särskilt relevanta rekommendationer i granskningarna av Sveriges efterlevnad av bindande internationella åtaganden om mänskliga rättigheter:

FN:s allmänna ländergranskning, UPR (2025)

• Säkerställ att lagstiftning står i överensstämmelse med FN:s deklaration om rättigheter för urfolk, inbegripet principen om fritt, informerat förhandssamtycke (Kanada);

Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (2024)

• Säkerställ, både i lag och i tillämpning, samernas fria, informerade förhandssamtycke i alla beslut som berör dem, med respekt för samiska traditioner och beslutsprocesser.
•  Vidta omfattande åtgärder för att skydda det samiska folkets rättigheter mot de negativa effekterna av stora utvecklingsprojekt, bland annat genom konsekvensbedömningar avseende miljö och mänskliga rättigheter i konsultation med samerna, och säkerställa deras fria och informerade förhandssamtycke innan sådana projekt inleds. Inrätta mekanismer för att mildra och kompensera för negativa effekter på deras traditionella livsstil och renskötseln;
• Stöd Sanningskommission för det samiska folkets arbete och säkerställ att den har tillgången till all nödvändig information och resurser för att genomföra grundliga efterforskningar. Garantera samtidigt att Sanningskommissionens slutsatser och rekommendationer fullt ut beaktas och, där så är lämpligt, genomförs för att ta itu med historiska orättvisor och främja försoning;

Rasdiskrimineringskommittén (2025)

• Se över sin lagstiftning rörande det samiska folket, särskilt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket, för att säkerställa meningsfull och effektiv konsultation med det samiska folket och Sametinget om alla projekt eller lagstiftnings- eller förvaltningsåtgärder som kan påverka deras mark, territorier och resurser, i syfte att inhämta deras fria, informerade förhandssamtycke;
• Genomföra konsekvensbedömningar avseende miljö och mänskliga rättigheter, med meningsfull konsultation med det samiska folket och Sametinget, innan man godkänner ekonomiska, industriella eller naturresursrelaterade utvecklingsprojekt som kan påverka deras mark, territorier och resurser;
• Vidta åtgärder för att förebygga, mildra och skapa upprättelse för de effekter som projekt för ekonomisk, industriell och naturresursrelaterade utvecklingsprojekt har på samernas mark, territorier och resurser, i syfte att skydda deras seder och traditionella levnadssätt samt rätten till en ren, hälsosam och hållbar miljö;

Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter (2024)

• Den rådgivande kommittén uppmanar myndigheterna att säkerställa, i nära samråd med det samiska ursprungsfolket, att beslut på kommunal, regional och nationell nivå rörande användning av mark som traditionellt använts av samer inte negativt påverkar möjligheten för samerna att vidmakthålla och utveckla sin kultur, sitt språk och sin identitet.
• Myndigheterna bör säkerställa att regionala offentliga myndigheter och statliga myndigheter innan de fattar beslut om exploatering på mark där samer traditionellt har levt till fullo tillämpar lagen om konsultation med samer samt bestämmelserna om samråd i Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Fortsatt dialog

Institutet för mänskliga rättigheter ser fram emot en fortsatt dialog om samers rättigheter, inte minst i relation till klimatförändringarna, klimatomställningen och det ökade trycket på traditionell samisk mark. Vi föreslår ett möte med departementet för att utveckla skrivelsens innehåll och inhämta era synpunkter.

Fredrik Malmberg, direktör