Amicus curiae-yttrande till Högsta domstolen i Auroramålet

1. Institutet för mänskliga rättigheter (institutet) inkommer med amicus curiae-yttrande (härefter amicus-yttrande) till Högsta domstolen i det så kallade Auroramålet (mål nr Ö 7177-23). Syftet med amicus-yttrandet är att utan partsintresse belysa målets betydelse för de mänskliga rättigheterna, med anledning av frågan:

“Kan och ska en talan av det slag som käranden för tillåtas mot bakgrund av regleringen i 13 kap. rättegångsbalken, grundläggande värden i det svenska statsskicket samt Sveriges unions- och folkrättsliga åtaganden att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskilda?”

2. I yttrandet ges först en översikt över användningen av amicus-yttranden som fenomen. Därefter följer en beskrivning av institutets mandat och skäl till att institutet lämnar detta amicus-yttrande. Slutligen ger institutet sin bedömning av hur den fråga som ställts till Högsta domstolen bör besvaras utifrån Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Exekutiv sammanfattning

3. Institutet har ett brett mandat att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Institutet är oberoende och väljer självständigt vilka människorättsfrågor som ska bevakas. Syftet med amicus-yttrandet är att inom vårt mandat bidra till att belysa rätten till domstolsprövning utifrån ett människorättsperspektiv i ett så principiellt viktigt mål som Auroramålet.

4. Svaret på frågan om huruvida talan som väckts i Auroramålet kan och ska tillåtas i målet ska besvaras jakande av följande skäl:

• Rätt till domstolsprövning i klimatmål tillkommer sammanslutningar och enskilda enligt Europadomstolens praxis om staternas ansvar att motverka klimatförändringar för att säkerställa rätten till privatliv och rätten till en rättvis rättegång, enligt artiklarna 8 och 6 i Europakonventionen.
• Barnkonventionen, Århuskonventionen och uttalanden från barnrättskommittén ger tydligt besked om vikten av att barn och unga får tillgång till nationella rättsprocesser när de framställer påståenden om att deras rättigheter överträtts.
• Välunderbyggda, svåra och banbrytande klimatprocesser har tillåtits i flera andra länder utifrån rättsstatliga och människorättsliga grunder där de nationella domstolarnas befogenheter har en central roll för att upprätthålla rättsstatens krav i en demokrati.

Amicus-yttranden ska ses som råd till domstolen

5. Amicus curiae översätts med "vän till domstolen". Det är uttalanden som juridiska och sakkunniga organisationer eller forskare gör i domstolsförfaranden för att stödja domstolen i dess beslutsprocess. De är varken parter i målet eller på en parts sida.

6. Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid tillbaka framför allt i det så kallade common-law systemet, men även i internationell rätt som rör grundläggande rättighetsfrågor t.ex. i Europadomstolen. Europadomstolen erkänner uttryckligen i artikel 36.2 i Europakonventionen “ingripande av tredje part". Vissa av FN:s expertkommittéer har också utvecklat en praxis att ta hänsyn till information och uttalanden från icke-statliga organisationer och nationella människorättsinstitutioner, även om de inte deltar i förfarandena i respektive kommitté.

7. Amicus-yttranden förekommer oftast i mål i högsta instans. I ett sådant fall kan domstolen tillåta en person, grupp eller annan relevant aktör som inte är part i målet att ge råd till domstolen. Amicus-yttranden är ett viktigt redskap för någon som inte är part, men besitter särskilda sakkunskaper, att belysa frågor och konsekvenser av ett beslut utanför parternas intressen, inte minst i konstitutionella frågor och andra frågor av principiell karaktär som påverkar hela samhället.

8. Migrationsöverdomstolen tog emot ett amicus-yttrande från United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)1 och refererade det i MIG 2021:14. Yttrandet lämnades av UNHCR inom ramen för sitt övervakande ansvar över uttolkningen av Genèvekonventionen. Ett liknande yttrande2 lämnades och referat gjordes i MIG 2018:7, vilket verkar vara det första yttrandet som lämnats av UNHCR till svensk domstol.

9. I Tyskland använder sig den federala författningsdomstolen särskilt av amicus-yttranden och uppmanar experter, t.ex. yrkesorganisationer, icke- statliga organisationer eller det tyska institutet för mänskliga rättigheter (GIHR), att inkomma med ett yttrande. Det är dock enbart konstitutionsdomstolen i Tyskland som har procedurer för detta och som är formellt öppen för amicus-yttranden. I andra sammanhang har GIHR kontaktat domare för att informera om att de kommer att ge råd i ett specifikt fall. GIHR kan således inge amicus-yttranden både på begäran av domstolen och på eget initiativ. Även andra lägre domstolar i Tyskland har börjat godta amicus-yttranden.3

10. Det förekommer också att amicus-yttranden tillåts genom att det utvecklas praxis hos domstolen. I t.ex. Inter-American Court of Human Rights tillåts amicus-yttranden, trots att detta inte uttryckligen framgår av domstolens stadgar (normative framework).4

11. Institutet är medvetet om de begränsningar som finns om bevisföring och partsställning i rättegångsbalken. Institutet anser dock att ett amicusyttrande inte ska ses som bevisning i formell mening utan, med respekt för domstolarnas oberoende och principen jura novit curia, som ett underlag som kan tjäna rättsskipningen och bidra till samhällsnyttan.

12. Inte minst i mål som handlar om huruvida staten lever upp till sina människorättsliga åtaganden, i detta fall rätten till domstolsprövning, och där staten ställs mot enskilda kan det vara viktigt med ett amicus-yttrande från en oberoende aktör med ett specifikt uppdrag som bidrag till rättstillämpningen.

Institutet har ett brett mandat och kan inge amicus-yttranden

13. Institutet har i uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen, Europakonventionen, EU-stadgan och andra för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter. Institutet har en särskild roll som oberoende nationell mekanism enligt artikel 33.2 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (funktionsrättskonventionen).5 Institutets mandat framgår huvudsakligen av lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter, Parisprinciperna om nationella människorättsinstitut6 och artikel 33.2 i funktionsrättskonventionen.

14. Enligt Parisprinciperna ska nationella människorättsinstitut bland annat ha följande uppgifter:

1. Lämna yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, parlamentet eller något annat behörigt organ i alla frågor som rör främjande och skydd av de mänskliga rättigheterna. Detta ska göras i rådgivningssyfte på begäran av de berörda myndigheterna eller genom att utöva sin befogenhet att behandla ett ärende utan hänskjutning från en högre instans.
2. Verka för och säkerställa harmonisering av nationell lagstiftning, föreskrifter och praxis med internationella människorättsinstrument som staten är part till, och se till att de tillämpas effektivt.7

15. Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI)8 anger bland annat att de nationella institutionerna för mänskliga rättigheter bör prioritera sitt samarbete med rättsväsendet samtidigt som rättsväsendets oberoende respekteras. GANHRI anger som ett exempel att de nationella människorättsinstitutionerna kan bidra genom att avge amicus-yttranden för att stödja domstolarnas arbete ur ett människorättsperspektiv.9

16. Inför bildandet av institutet har frågan om amicus-yttranden i viss mån behandlats i förarbetena. I promemorian Ds 2019:410 bedömde utredaren att i den svenska rättsordningen saknas möjligheten till amicus-yttranden och att det skulle innebära en nyordning om denna möjlighet infördes. Utredaren ansåg att regeringen borde låta utreda frågan, lämpligen i samband med en översyn av rättegångsbalken. Remissinstanserna ställde sig positiva till förslaget men förslaget behandlades inte vidare i propositionen.11 I propositionen anges dock att ett brett uppdrag utifrån Parisprinciperna ger institutionen förutsättningar att bedriva sin verksamhet effektivt och vara en pådrivande kraft i arbetet med mänskliga rättigheter.12 Enligt 4 § lagen om institutet för mänskliga rättigheter bestämmer institutet självt inom ramen för sina uppgifter sin organisation och den närmare inriktningen av sitt arbete. Institutet bedömer att institutets mandat omfattar möjligheten att inge ett amicusyttrande, även om en uttrycklig reglering av institutets möjligheter att lämna amicus-yttranden skulle kunna tydliggöra institutets roll och mandat i detta hänseende.

17. Flera nationella människorättsininstitut bl.a. i Tyskland, Argentina, Danmark och Norge har ingett amicus-yttranden till sina respektive nationella domstolar. I ett klimatmål har Norges människorättsinstitut gett in ett amicus-yttrande till Høyesterett.13 Dessutom har det europeiska nätverket för nationella människorättsinstitutioner (ENNHRI) i samarbete med nationella människorättsinstitut ingett amicus-yttranden till Europadomstolen.14

18. Sammantaget bedömer institutet att vårt mandat innefattar möjligheten att inge ett amicus-yttrande i förevarande mål. Nedan redovisas institutets argumentation för det materiella innehåll som institutet vill framföra avseende talans tillåtlighet i Auroramålet till Högsta domstolen.

Institutet bedömer att talan som väckts i Auroramålet kan och ska tillåtas

19. Institutet konstaterar inledningsvis att frågan avser en rättslig prövning som faller inom domstolens uppgift att pröva huruvida rättsliga krav uppfyllts. Detta har tydliggjorts i Europadomstolens storkammaravgörande i målet Verein KlimaSeniorinnen Schweiz m.fl. mot Schweiz (hädanefter KlimaSeniorinnen).15 Europadomstolen konstaterade i domen att ett rättsligt ingripande via en domstol inte kan ersätta de åtgärder som måste vidtas av den lagstiftande och den verkställande makten. Rättsstatens krav kan däremot inte i en demokrati åsidosättas av viljan hos majoriteten av väljarna och de valda representanterna. De nationella domstolarnas befogenheter är därför ett komplement till parlamentariska och verkställande demokratiska processer.16 Utifrån resonemangen i målet KlimaSeniorinnen och förevarande omständigheter i Auroramålet, främst det som rör staters ansvar att motverka klimatförändringarna, är det enligt institutets uppfattning tydligt att talan lämpar sig för domstolsprövning.

20. Enligt institutets bedömning kan och ska talan som väckts i Auroramålet tillåtas utifrån nationell och internationell rätt. Talan bör kunna tillåtas enbart utifrån rättegångsbalkens kriterier17 och grundläggande värden i det svenska statsskicket. Vidare bör ledning för tillämpning av de svenska process- och rättighetsreglerna hämtas från internationell rätt och en komparativ utblick. En fördragskonform tolkning kan genomföras för att säkerställa den tillämpning som bäst stämmer överens med Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.18 Institutets genomgång av internationell rätt och en komparativ utblick som redovisas nedan ger stöd för att talan som väckts i Auroramålet kan och ska tillåtas.

21. Nedan följer först en överblick över rätten till domstolsprövning för enskilda och sammanslutningar i klimatmål enligt Europakonventionen och aktuell rättspraxis från Europadomstolen. Därefter följer en genomgång av viss övrig internationell rätt om talerätten. Slutligen ger institutet en komparativ utblick med fokus på rättsfall där klimatprocesser tillåtits i flera andra länder.

Europadomstolen har utvecklat kriterier för talerätt i klimatmål

22. I den fråga som tingsrätten hänskjutit till Högsta domstolen har rätten till domstolsprövning aktualiserats. Tillgång till domstolsprövning är en grundläggande del av rättsstaten och skyddet för de mänskliga rättigheterna. Frågan om rätten till en rättvis rättegång för enskildas civila rättigheter, och ett nationellt effektivt rättsmedel för rimliga påståenden om kränkningar av rättigheter enligt artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen blir tydliga i det aktuella målet.

23. Auroramålet berör både processrättsliga och materiella frågor. Europadomstolen har den 9 april 2024 avgjort tre mål som rör påståenden om staters bristande arbete för att motverka klimatförändringarna. I målen berördes både frågor om talerätt och materiellt ansvar. Auroramålet knyter därmed an till en europeisk och global trend om mänskliga rättigheter och klimatkrisen.

24. I KlimaSeniorinnen har Europadomstolen gjort en noggrann genomgång av praxis och internationell rätt i frågan om huruvida enskilda och sammanslutningar ska tillåtas föra talan i domstolen.19 Europadomstolen har uppställt kriterier för när en sammanslutning ska tillåtas föra talan (locus standi) på grund av påstådd underlåtenhet av den fördragsslutande staten att vidta lämpliga åtgärder för att skydda mot klimatförändringarnas negativa effekter på människors liv och hälsa.20

25. Sammanslutningen i fråga ska: a) vara lagligen etablerad i den berörda jurisdiktionen eller ha talerätt där, b) kunna visa att den eftersträvar ett särskilt syfte i enlighet med sina stadgeenliga mål för att försvara sina medlemmars eller andra berörda personers mänskliga rättigheter inom den berörda jurisdiktionen, oavsett om den är begränsad till eller inbegriper kollektiva åtgärder för att skydda dessa rättigheter mot de hot som klimatförändringarna ger upphov till och c) kunna visa att den kan anses vara genuint kvalificerad och representativ att agera på uppdrag av medlemmar eller andra berörda personer inom jurisdiktionen som är utsatta för specifika hot eller negativa effekter av klimatförändringar på deras liv, hälsa eller välbefinnande som skyddas enligt konventionen.21

26. Europadomstolen angav vidare att i bedömningen av kriterierna i p. 17 ska följande faktorer beaktas:

1. sammanslutningen drivs inte i vinstsyfte,
2. arten och omfattningen av dess verksamhet inom den relevanta jurisdiktionen,
3. dess medlemskap och representativitet,
4. dess principer och transparens i förvaltningen samt
5. huruvida det på det hela taget, under de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, en sådan talerätt är av intresse för en god rättsskipning.22

27. Enskildas talerätt ska enligt Europadomstolen grundas på omständigheter som rör klagandens situation:

1. klaganden måste utsättas för en hög intensitet av exponering för de negativa effekterna av klimatförändringar, det vill säga nivån och svårighetsgraden av (risken för) negativa konsekvenser av statliga åtgärder eller passivitet som påverkar klaganden måste vara betydande, och
2. det måste finnas ett trängande behov av att säkerställa klagandens individuella skydd, på grund av avsaknaden av eller otillräckligheten av rimliga åtgärder för att minska skadan. Tröskeln för att uppfylla dessa kriterier anges vara särskilt hög.23

28. I fallet Duarte Agostinho m.fl. mot Portugal och 32 andra stater24 (däribland Sverige) konstaterades att sökandena inte omfattades av dessa staters jurisdiktion förutom Portugal samt att frågan om huruvida de nationella rättsmedlen var uttömda endast kunde avgöras avseende Portugal där ungdomarna var hemmahörande.25 Domstolen prövade om det fanns effektiva rättsmedel i Portugal med avseende på sökandenas klagomål som sökandena var skyldiga att använda sig av. Europadomstolen fann enligt tidigare etablerad praxis att de nationella rättsmedlen inte hade uttömts i enlighet med artikel 35.1 och 35.4 i Europakonventionen.26 Europadomstolen godtog inte sökandenas syn att Europadomstolen skulle avgöra frågan om klimatförändringar innan de svarande staternas domstolar hade getts möjlighet att göra det.27 Europadomstolen fann att ett sådant förfaringssätt stod i skarp kontrast till subsidiaritetsprincipen, och särskilt regeln om att nationella rättsmedel ska vara uttömda innan klaganden vänder sig till Europadomstolen, samt att Europadomstolen inte är en domstol i första instans och har inte kapacitet eller är lämplig för sin funktion som internationell domstol att döma i ett stort antal mål som kräver undersökning av grundläggande sakförhållanden.28

29. Sammantaget kan konstateras att sammanslutningar och enskilda kan ha talerätt när det gäller klagomål om staters bristande klimatarbete och att klagandena ska uttömma nationella rättsmedel innan klagandena vänder sig till Europadomstolen. Kriterierna för talerätt behöver beaktas noggrant och hänger nära samman med delar av omständigheterna som en klimattalan generellt bygger på. Därför finns starka skäl för att materiellt pröva talan i svensk domstol och inte avvisa den.

Övrig internationell rätt ger stöd för att talerätt föreligger

30. Förutom Europakonventionen finns annan internationell rätt som har betydelse i sammanhanget. Århuskonventionen syftar till att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande (artikel 1). För att detta ska uppnås kräver konventionen att stater ska garantera allmänheten rätt att få tillgång till information, rätt att delta i beslutsprocesser rörande miljöfrågor samt rätt till rättslig prövning om dessa rättigheter eller lagstiftning på miljöområdet inte respekteras. Med allmänhet avses en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer (artikel 2.4).29

31. När det gäller rätten till rättslig prövning enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har den allmänhet som uppfyller eventuella nationella kriterier rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövad i domstol eller i administrativ ordning. I Sverige gäller exempelvis klimatlagen (2017:720), Europakonventionen och Barnkonventionen.30

32. FN:s kommitté för barnets rättigheter (FN:s barnrättskommitté) har i det individuella klagomålet Chiara Sacchi m.fl. mot Argentina31 funnit att barnen hade offerstatus till följd av att de personligen upplevt verklig och betydande skada på grund av statens agerande eller underlåtenhet avseende koldioxidutsläpp.32 Målet handlade om skyldigheter att vidta åtgärder mot klimatförändringarna i relation till exempelvis rätten till barnets bästa enligt artikel 3, rätten till liv, överlevnad och utveckling enligt artikel 6 och rätten till hälsa enligt artikel 24 i Barnkonventionen. Talan avvisades på grund av att de nationella rättsmedlen inte varit uttömda. Däremot uttalades att barn påverkas särskilt av klimatförändringarna, både när det gäller det sätt på vilket de upplever dess effekter och klimatförändringarnas potential att påverka dem under hela deras livstid, särskilt om omedelbara åtgärder inte vidtas. På grund av den särskilda påverkan på barn, och konventionsstaternas erkännande av att barn har rätt till särskilda skyddsåtgärder, inklusive lämpligt rättsligt skydd, har staterna utökade skyldigheter att skydda barn från förutsebar skada.33

33. Samma kommitté har även i sin allmänna kommentar om barns rättigheter och miljö med särskilt fokus på klimatförändringar tydliggjort staters skyldigheter när det gäller möjligheten till rättslig prövning. Av kommentaren framgår att som rättighetsbärare har barn rätt till skydd mot rättighetskränkningar som härrör från miljöskador och att bli erkända och fullt respekterade som miljöaktörer. Staterna bör tillhandahålla tillgång till barnvänlig rättslig prövning vid miljöskador som är genusmedvetna och inkluderande för barn med funktionsnedsättning. Detta inkluderar att undanröja hinder för barn att inleda förfaranden själva och anpassa reglerna för talerätt. Staterna bör enligt kommittén tillåta kollektiva klagomål, såsom grupptalan och processföring i allmänt intresse.34

Klimatprocesser liknande Auroramålet har tillåtits i flera andra länder

34. Globalt pågår över hundra klimatprocesser där stater genom rättslig prövning ställs till svars för sitt ansvar i den pågående klimatkrisen som tar utgångspunkt i mänskliga rättigheter.35 Kopplingarna mellan klimatförändringar och staters åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder för att minska dem och mänskliga rättigheter har tydliggjorts av nationella domstolar i flera länder. Nedan följer en beskrivning av ett urval av nationella klimatmål.

35. Det nederländska Urgenda-målet36 är det rättsfall som blivit mest uppmärksammat. Organisationen Urgenda ansökte om stämning mot staten och yrkade att domstolen skulle förelägga staten att vidta åtgärder mot klimatförändringarna kopplade bland annat till artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen. Distriktsdomstolen i Haag fann att staten hade en skyldighet att minska sina växthusgasutsläpp och biföll organisationens talan. Domen fastställdes sedan av appellationsdomstolen och slutligen av landets högsta domstol 2019.

36. Ett annat exempel är det norska Klimasøksmålet som avgjordes nationellt 2020.37 Klimatorganisationerna Natur og Ungdom samt Greenpeace Norden ansökte om stämning mot den norska staten. Talan handlade om att staten inte borde ha beviljat tillstånd för oljeborrning i Norge med hänsyn till dess påverkan på Norges klimatåtaganden enligt bland annat nationell rätt och Parisavtalet. Organisationernas yrkanden grundade sig bland annat på att staten brutit mot sina förpliktelser under artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen.38 Organisationerna gavs talerätt och målet prövades i sak i alla tre instanser, men ogillades.
Organisationerna har klagat till Europadomstolen.39

37. I Tyskland har statens klimatansvar prövats i flera rättsprocesser i nationella domstolar.40 I målet Neubauer m.fl. mot Tyskland41 förde flera ungdomar och miljöorganisationer talan mot staten i Bundesverfassungsgericht. De enskilda ungdomarna gavs talerätt. Domstolen underströk att det faktum att många kommer att drabbas av klimatförändringarna inte på något sätt innebar att kärandena i målet inte kommer att drabbas individuellt, eller att förändringarna inte skulle utgöra en kränkning av just deras rättigheter.42 Domstolen dömde till kärandenas fördel och fann att tysk klimatlagstiftning och dess tillåtna utsläppsnivåer var oförenliga med de mänskliga rättigheterna.

38. Cour d’appel Bruxelles avgjorde nyligen ett mål där klimatorganisationen Klimaatzaak samt över 58 000 individer i en grupptalan hade ansökt om stämning mot den belgiska staten för otillräckliga åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser.43 Organisationen och individerna gavs talerätt på grundval av en ändamålsenlig tolkning av nationell processrätt mot bakgrund av artikel 9.3 i Århuskonventionen. Domstolen fann att ”den nationella miljölagstiftningen” inte får tolkas restriktivt, och att även relevanta bestämmelser i internationella fördrag, såsom artiklarna 2 och 8 av Europakonventionen, omfattas.44 Rätten fann att staten hade kränkt kärandenas rättigheter under artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen genom att inte vidta starkare åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser.

39. KlimaSeniorinnen började med en nationell rättsprocess mot bakgrund av statens skyldigheter enligt artiklarna 2 och 8 i Europakonventionen. Målet avvisades i de nationella domstolarna.45 Som redogjorts för ovan gavs talerätt till föreningen och Europadomstolen konstaterade att Schweiz, genom att avvisa målet och inte pröva föreningens talan i sak i nationella domstolar, hade brutit mot föreningens rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen.46

40. Sammanfattningsvis har nationella domstolar i flera europeiska länder beviljat klimatorganisationer och grupper av enskilda talerätt och prövat frågan om staters klimatåtgärder är förenliga med Europakonventionen, just den sortens rättsliga prövning som Auroramålet gäller.47

Ärendet och dess beredning

Detta amicus-yttrande har beslutats av institutets styrelse. Ärendet har föredragits av utredarna/juristerna Anna Rosenmüller Nordlander, Ola Linder och Matilda Wilhelm. I den slutliga beredningen har även ställföreträdande direktören Charlotte Palmstierna, enhetschefen Anna Jacobsson t.f. enhetschefen Abigail Booth och utredaren Tobias Rahm deltagit.